塑造公平数字化转型⑤｜数字公共产品促进数字主权的优势

多年来，经济合作与发展组织（OECD）坚持定期制作国际发展合作报告，聚焦讨论各类具有全球影响力的治理政策问题，以提炼最佳实践，促成有利于包容性国际发展的政策与行动变革。2021年12月21日，OECD如期发布《2021年发展合作报告：塑造公正的数字化转型》（下称《发展合作报告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

报告认为，随着人工智能、物联网等新兴数字技术的飞速进步，数字化转型正在彻底改变全球经济和社会治理模式。然而，受限于碎片化的全球数字治理规则、相对薄弱的数字化基础设施，以及有待提高的民众数字素养等因素，广大发展中国家尚需要克服重重挑战，方能在数字时代站稳脚跟。因此，2021年《发展合作报告》整合来自多个国家政府、国际组织、学术界、企业界和民间机构的专家观点与案例解析，就大力推动以人为本、公平公正的包容性数字化转型，支持发展中国家实现联合国可持续发展目标，促进全球繁荣与稳定的相关问题提出了政策建议。在此，我们摘选报告部分章节予以编译，从治理、经济、基建等维度介绍在全球新冠大流行背景下推进数字化转型的国际实践与政策趋势。此文为该系列最后一篇。

数字公共产品对应的5个领域 信息来自《发展合作报告》
澎湃新闻 王亦赟 制图

联合国在2020年6月发布的《数字合作路线图》（Roadmap for Digital Cooperation）中提出：为开启一个更加公平的世界，需要全球共同努力，鼓励和投资创造数字公共产品，包括开源软件、开放数据、开放人工智能模型、开放标准和内容。这是实现可持续发展目标的关键。并且，数字公共产品应当遵守隐私和其他相关法律、标准与最佳实践，做到无害化。对于当前正在全球范围内加速开展的数字化转型而言，充分优质的数字产品供给将有助于调和数字化转型需求方（如国家政府、民间社会等）和利益攸关方（如私营部门、科技企业等）之间的竞合关系，从而在维护国家数字主权的同时有效实现全球数字协同治理，进一步释放包容性数字化转型的变革与发展潜力。

在OECD《发展合作报告》（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）的第26章“数字公共产品：数字主权的推动者”（Digital public goods: Enablers of digital sovereignty）中，数字公共产品联盟（Digital Public Goods Alliance，DPGA）秘书处负责人丽芙·马特·诺德霍格（Liv Marte Nordhaug）和露西·哈里斯（Lucy Harris）介绍了当前全球数字治理中数字公共产品促进国家数字主权的主要优势和积极作用，并分析了其对国际发展合作模式变迁的影响。

报告认为，数字主权主要是指国家政府在数字领域内做出影响公民和企业的自主决定的权力和权威，涉及数据、软件、标准与协议、数字基础设施和公共服务等多个方面。当前各国开展数字化转型的重点内容之一是建设稳定高速、互联互通、全面覆盖的数字公共基础设施（DPI），包括数字身份、数据管理、数字支付等系统和平台，以支撑公共信息登记、公共福利、公民参与、公共采购、税收等全民共享的应用和服务。通常，这些国家层面的数字系统多由来自私营部门的大型科技企业承接开发。这些企业有能力确保大规模复杂系统的平稳运行，满足国际质量标准，从而节省采用IT专利技术和软件许可证的费用。但是，这同时也意味着这些科技公司可以通过多种方式影响国家级数字系统的设计、使用、维护和更新，从而对数字主权形成一定影响，甚至有可能固化国家间技术能力的不平衡格局。

不仅如此，由于公共数字系统正承载和交换着越来越多的敏感个人信息，因此对数据安全也提出了更高要求。以美国为例，其所拥有的服务器估计储存了整个西方92%的数据，使得其他国家较难行使相关数据追索权，进而影响数字主权的实现。对广大发展中国家来说，围绕使用数字专利技术进行谈判的能力和资源就更加少，这使得其所受到的数字主权挑战尤为严峻。此外，跨国数字化倡议往往是由国际发展资金捐助者或捐助者资助的国际组织推动，大多针对具体部门，资金相对短期且未充分强调技术和系统间的互操作性。这些缺陷较容易导致“数字孤岛”和低效重复治理，进而阻碍国家掌控DPI的能力，从而削弱国家主权。

针对上述问题，报告认为，一个可行的解决方案是鼓励各国广泛采用开源数字公共产品（DPG）。作为开源技术的一个子集，开源DPG可以供各国灵活自主地修改、分享和扩展，降低长期使用成本，并通过开放、直接参与和维护实体自主权来培养技术信任，因而有利于国家长期数字能力的构建。与此同时，采用开源DPG也可以平衡科技企业对DPI系统集成、维护服务、云计算平台、数据中心以及网络安全的影响，维护政府对平台的掌控，确保互操作性，以及进一步建立多元商业生态系统，以替代专有供应商控制核心技术的运行模式。此外，各国还可基于开源数字公共产品开展数字化转型的多边协调与合作，实现共同发展，而这也将进一步重塑国际发展模式。

除了具备大幅节约资源、建立互信及方便实现扩展等特质，开源DPG还具有较其他数字化解决方案更强的普遍适用性和灵活性，可以帮助政府构建既适应自身需求又有益于大众的一流DPI解决方案。同时，由于开源DPG支持系统和数字解决方案的互操作性，因此无论其来源如何，都能共同发挥作用，而这将十分有利于提升国家DPI的包容性。另一方面，DPG的开源许可意味着其代码库可以被独立审查和审计，有利于构建DPG问责制，以落实无害化设计和推广最佳实践。并且，开源DPG也允许公民社会检查政府建立的数字系统，指出设计缺陷、安全风险以及对隐私和公民权利的威胁。上述这些优势都将有助于国家数字主权的构建与维护。

基于采用开源DPG给各国带来的积极影响，报告进一步指出，广泛为政府所用的开源DPG将可能改变以往国际发展合作中常见的“捐助-受援”模式，实现基于合作和共同发展的新模式，并促进更多的知识共享和跨国交流。不过，开源DPG需要所在国有能力进行持续的管理和维护，长期融资和技术支持有可能成为今后的挑战，因此国际社会需要采取全球协同的方法来促进政府政策和公共采购有利于发展开源DPG，推动公共和私营机构间的跨部门合作，从而打破“数字孤岛”，提升国家数字能力，以应对数字时代的国家主权变迁，构建更加公平、包容的数字未来。