塑造公正数字化转型④｜“最后一英里”互联网接入解决方案

多年来，经济合作与发展组织（OECD）坚持定期制作国际发展合作报告，聚焦讨论各类具有全球影响力的治理政策问题，以提炼最佳实践，促成有利于包容性国际发展的政策与行动变革。2021年12月21日，OECD如期发布《2021年发展合作报告：塑造公正的数字化转型》（下称《发展合作报告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

报告认为，随着人工智能、物联网等新兴数字技术的飞速进步，数字化转型正在彻底改变全球经济和社会治理模式。然而，受限于碎片化的全球数字治理规则、相对薄弱的数字化基础设施，以及有待提高的民众数字素养等因素，广大发展中国家尚需要克服重重挑战，方能在数字时代站稳脚跟。因此，2021年《发展合作报告》整合来自多个国家政府、国际组织、学术界、企业界和民间机构的专家观点与案例解析，就大力推动以人为本、公平公正的包容性数字化转型，支持发展中国家实现联合国可持续发展目标，促进全球繁荣与稳定的相关问题提出了政策建议。在此，我们摘选报告部分章节予以编译，从治理、经济、基建等维度介绍在全球新冠大流行背景下推进数字化转型的国际实践与政策趋势。此文为第四篇。

包容性数字基础设施的组成要素 信息来自《发展合作报告》
澎湃新闻 王亦赟 制图

迈入数字化时代，普遍覆盖、稳定高速的互联网连接是维持经济和社会繁荣不可或缺的关键基础设施。近两年的新冠大流行凸显了一项严峻事实：缺少或失去网络连接很可能意味着无法接收重要资讯信息、难以获得医疗保健等公共服务、失去受教育机会，甚至会失业。然而，当今全球仍有约49%的人口（近37亿人）处于离线状态，且大多属于非洲、亚太、拉美等区域的最不发达中国家（LDC），特别是农村和偏远地区。新冠疫情的蔓延令全球数字鸿沟再度加剧，无法使用互联网的人们或将被排除在数字经济发展机遇之外，逐渐沦为数字边缘人群。

由此可见，数字化并不只是大数据、物联网、人工智能等新技术的代名词，还必须解决涉及全球近半数人口的互联网基础设施支撑问题，以成就包容、普惠、有利于人民的数字化转型。通常，一个国家范围内的网络连接按照层级大致可分为国家骨干网（或核心网）、中间一英里网络（亦称为回程），以及最后一英里网络（亦称为接入网），也是互联网到达最终用户和最终联网设备的必经路径。在全球大多数国家已接入国际互联网的背景下，造成37亿离线人口的矛盾主要汇聚在了“最后一英里”网络连接上。

在OECD《发展合作报告》的第22章“连接最后一英里的实用解决方案”（Practical Solutions to Connect the Last Mile）中，来自国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）的高级项目协调专员艾米纳塔·艾玛都·盖尔伯（Aminata Amadou-Garba）分析了导致全球数十亿人口缺少互联网连接的主要原因，并提出了解决“最后一英里”连接问题的政策建议。

报告指出，参照ITU2020年发布的《最后一英里互联网连接解决方案指南》，造成全球数十亿人处于离线状态的原因主要在于缺乏可用的网络基础设施和费用可负担的互联网服务，数字技能和素养差距，个人数字设备的可及性和可用性，以及对数字化与自身关联度的感知和认识不足等。相应的，报告给出了一套包含四个步骤的政策制定方法，以促进互联网基础设施更广泛的部署，具体包括：

步骤1：确定未获得网络连接和服务欠缺的区域

识别网络基础设施相对于人口所在位置的地理限制是缩小网络接入数字鸿沟的关键。然而，目前还没有一个可供相关决策方参考的全球网络基础设施通用数据集。ITU建议国际社会就此方面加强合作与交流。

步骤2：审议现有解决方案的各类选项

在确定区域网络基础设施状况后，便可开始比较现有技术、商业模式，以及各地网络接入的法规和政策等。ITU《最后一英里互联网连接解决方案指南》提供了全球常见的无线、有线和新兴技术汇总表，并评估了它们的承载潜力和覆盖面积，部署新网络的成本和后续运维费用，以及是否适合在农村和边远地区部署等。

步骤3：选择最适合特定区域状况的可持续解决方案

确定可能影响特定区域网络连接的限制因素，将有助于设计更加适合该区域的可持续数字基础设施部署方案。需要纳入考虑的相关因素包括：一、连接成本的可负担性；二、当地人口具体的网络使用需求；三、基建投资模式的经济可行性；四、当地监管政策可能造成的阻碍；五、网络接入解决方案的财务可持续性。

步骤4：实施干预措施，以扩展可持续的网络连接服务

最后一步是实施一定的市场和政策干预。ITU在《最后一英里互联网连接解决方案指南》中通过研究世界各地已采用的123项网络连接干预措施，总结出了几种可有效扩展网络基础设施和服务覆盖的政策，包括：

第一，简化农村和偏远地区网络接入的审批程序。例如，坦桑尼亚为鼓励微型移动网络运营商向农村偏远地区人口提供手机上网服务，给其发放专门的运营许可证，使他们不用象其他类型网络运营商那样在开展新业务之前履行复杂的审批手续。

第二，适当降低网络运营许可证费用，以减轻部署无线技术和获取频谱的成本压力。例如，墨西哥的《联邦电信和广播法》专门为用于社区、教育和科学目的频谱颁发“社会使用”特许资格，以降低相关用户的网络连接费用。

第三，加强公私合作治理，采取有效措施促进市场竞争，吸引新的网络运营商进入市场，并激励现有运营商扩大规模，从而分散网络连接风险。

第四，鼓励混合融资，整合商业资本、政府投入、公益援助等资源，建立灵活、有弹性的融资机制，以降低因农村与偏远地区需求不确定或增长滞后所造成的网络接入财务风险。

第五，实施税收优惠，降低网络运营商成本。例如，肯尼亚对移动手机免征16%的增值税，不仅明显提升了移动通信服务的销售量，还大幅改善了当地网络接入状况。

除了以上四个步骤，报告还进一步强调，实现普遍网络连接还应当采取包容性的协同治理方法，构建各国和各利益攸关方的合作网络，聚合更多有利于数字基础设施部署的资源。总体而言，政策制定者更宜采用既具有创新性但又技术中立的复合性方法，以克服数字技术、技能和监管障碍，有效消除“最后一英里”互联网接入的数字鸿沟。