塑造公正数字化转型③｜提升数字经济包容性的政策选择

多年来，经济合作与发展组织（OECD）坚持定期制作国际发展合作报告，聚焦讨论各类具有全球影响力的治理政策问题，以提炼最佳实践，促成有利于包容性国际发展的政策与行动变革。2021年12月21日，OECD如期发布《2021年发展合作报告：塑造公正的数字化转型》（下称《发展合作报告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

报告认为，随着人工智能、物联网等新兴数字技术的飞速进步，数字化转型正在彻底改变全球经济和社会治理模式。然而，受限于碎片化的全球数字治理规则、相对薄弱的数字化基础设施，以及有待提高的民众数字素养等因素，广大发展中国家尚需要克服重重挑战，方能在数字时代站稳脚跟。因此，2021年《发展合作报告》整合来自多个国家政府、国际组织、学术界、企业界和民间机构的专家观点与案例解析，就大力推动以人为本、公平公正的包容性数字化转型，支持发展中国家实现联合国可持续发展目标，促进全球繁荣与稳定的相关问题提出了政策建议。在此，我们摘选报告部分章节予以编译，从治理、经济、基建等维度介绍在全球新冠大流行背景下推进数字化转型的国际实践与政策趋势。此文为第三篇。

包容性数字经济的4个组成要素 信息来自《发展合作报告》
澎湃新闻 王亦赟 制图

对于数字经济，较为经典的定义来自2016年《二十国集团数字经济发展与合作倡议》。该倡议提出，数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化重要推动力的一系列经济活动。发展数字经济可以克服经济机会在地理上分布不均的障碍，以更加包容的方式实现价值增值和产业结构优化。新冠大流行期间，数字经济更是展现出极强的韧性。远程医疗、在线教育、协同办公、跨境电商等数字服务的广泛应用，不仅显著释放了数字经济的巨大潜能，也全面加速了全球数字化转型步伐。许多国家都希望能抓住本轮数字技术革命带来的宝贵机遇，实现经济创新增长和社会可持续发展。

与发达国家相比，广大发展中国家的数字能力和数字素养总体相对较低，在利用数字技术开辟新经济机会，调整治理机制以融入国际数字贸易等方面也面临着更多困难。可以预见，今后各国因数字化水平差异导致的利益和财富分配失衡问题或将更加凸显，形成不利于全球可持续发展的新型数字鸿沟。如何引导不断扩张的数字经济趋向包容性增长模式，使所有人都能享受到数字技术带来的经济机会与红利，已成为当前政策制定者与经济参与者亟需应对的挑战。

有鉴于此，在OECD《发展合作报告》（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）的第27章“克服数字经济中的排斥性”（Overcoming Exclusion in Digital Economies）中，来自联合国资本发展基金（United Nations Capital Development Fund，UNCDF）的数字经济政策专家弗朗兹·寇平（François Coupienne）和纳蒂尼·哈里哈尔索拉（Nandini Harihareswara）介绍了UNCDF创建的“包容性数字经济记分卡” （Inclusive Digital Economy Scorecard，IDES）这一可有效评估并促进各国数字经济包容程度的政策工具，并提出了分阶段克服数字经济排斥性，实现更高质量经济增长的政策建议，供有需要的国家参考。

报告指出，当前在国家、区域和全球层面的数字经济活动都有必要注重提升包容性，消弭基于网络连接障碍、数字能力差异、数字化机遇与资源分布不均等因素造成的数字鸿沟。UNCDF倡导采用市场发展的方法帮助各国政府和私营部门共同建设包容性数字经济，即先确定引起数字排斥的市场制约因素，进而通过长期投资以及在市场发展的每个阶段对应提供细化的投融资等专业知识指导，分级建立包容性，同时采取支持女性等相对边缘群体参与数字经济的政策手段，以实现相对公平、可持续的经济增长。

为此，UNCDF专门创建了一项政策工具——“包容性数字经济记分卡”（IDES），用以衡量各国数字经济发展水平及数字包容性的变动情况。具体衡量指标涵盖数字基础设施、数字技能、数字创新生态系统、政策与监管等细分领域，分别进行评分，以展现各个国家经济数字化转型在不同维度上的进步和不足。目前，全球已有23个国家采用这一政策工具来指导和优化自身数字经济发展政策与战略。

基于市场发展的方法，UNCDF又进一步将一国的经济数字化转型划分为启动、初创、扩展和巩固这四个阶段，并建议在每个阶段选择采用不同的政策，设法扩大数字经济服务的广度与深度，以实现充分的数字包容：

启动阶段

根据UNCDF观察，各国在数字经济的启动阶段大多会面临数字基础设施不足、服务单一、政策法规不健全等困难。此时的重点是尽快建立面向大众的数字服务市场，增强数字技术和应用的可及性，同时营造适宜数字化创新的营商环境和监管制度。

初创阶段

进入数字经济初创阶段的国家多数已经具备数字身份、数据管理和数字支付等数字化转型基础设施，公民可获得一些基本数字服务，数字科技创业方兴未艾。此阶段的发展重点是为经济数字化转型提供广泛、普惠的金融支持，减少对女性等特定群体的金融排斥，并设法使数字服务需求渗透至农业、能源、卫生、教育、电子商务等多个领域。

扩展阶段

在该阶段，数字支付系统得到广泛使用，创新生态系统开始加速发展，金融、农业、能源、健康、教育和电子商务等领域都形成了基于数字经济的新型合作伙伴关系与新服务种类。政府和数字经济参与者此时需要重点关注数字科技企业的持续发展，施以有效激励措施，特别是提供多样化的便捷融资渠道和精准的专业知识指导。

巩固阶段

为巩固数字经济发展成果，进一步强化数字服务的可及性和普惠性，各国政府在该阶段应着重支持和激励数字服务提供商在市场竞争中不断提升服务价值和品质，以尽可能留住现有用户，维持市场规模。 

此外，UNCDF还特别关注了数字经济对女性这一传统意义上相对边缘化群体的包容问题。报告认为，当下女性融入数字经济并获得平等发展机会主要面临四大制约因素，包括数字和金融产品不适合女性实际需求、数字技能不足、创业融资困难，以及难以获得数字商业工具和平台。如若放任这些性别差距不断扩大，各国将承受的代价会相当惊人。据估计，在过去十年间，由于互联网使用方面的性别差距，32个发展中国家损失了约1万亿美元的国内生产总值。因此，各国必须有意识地建立识别和缩小性别差距的治理机制，消除女性参与数字经济的市场限制、技能瓶颈和资金障碍，创新发展在线融资渠道，以推动数字化转型包容并赋能女性群体发展。

总体上，UNCDF强调各国应致力于扩展数字经济包容性的长期投资，并采用市场发展的方法消除数字经济制约因素，以提高市场效率、收益和可持续性，并创造适宜的营商环境。同时，各国还应当重视建设数字生态系统，采取以人为本、因地制宜的方法，聚合公共部门、私营机构和民间力量来开展协同治理，加快数字技术应用，推动投资和监管机制优化升级，从而充分释放数字红利，实现数字经济的包容发展。