塑造公正数字化转型②｜构建政府数字化能力的六个关键要素

多年来，经济合作与发展组织（OECD）坚持定期制作国际发展合作报告，聚焦讨论各类具有全球影响力的治理政策问题，以提炼最佳实践，促成有利于包容性国际发展的政策与行动变革。2021年12月21日，OECD如期发布《2021年发展合作报告：塑造公正的数字化转型》（下称《发展合作报告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

报告认为，随着人工智能、物联网等新兴数字技术的飞速进步，数字化转型正在彻底改变全球经济和社会治理模式。然而，受限于碎片化的全球数字治理规则、相对薄弱的数字化基础设施，以及有待提高的民众数字素养等因素，广大发展中国家尚需要克服重重挑战，方能在数字时代站稳脚跟。因此，2021年《发展合作报告》整合来自多个国家政府、国际组织、学术界、企业界和民间机构的专家观点与案例解析，就大力推动以人为本、公平公正的包容性数字化转型，支持发展中国家实现联合国可持续发展目标，促进全球繁荣与稳定的相关问题提出了政策建议。在此，我们摘选报告部分章节予以编译，从治理、经济、基建等维度介绍在全球新冠大流行背景下推进数字化转型的国际实践与政策趋势。此文为第二篇。

评估数字政府包容性的5项指标 信息来自《发展合作报告》
澎湃新闻 王亦赟 制图

建立功能完备、服务高效的数字政府是国家实现数字化变革的关键基础。当前，数字和数据技术正深刻变革传统经济和社会发展方式，对各层级政府的日常运作和公共服务也产生了重大影响。为适应新发展形势及应对新政策挑战，政府需要在数字技术、数据治理等维度实现从“电子政府”（E-government）到“数字政府”（Digital government）的转型，即从追求业务流程的数字化和信息化升级为以数据驱动的平台智能化与治理现代化。与此同时，鉴于公共服务直接面向大众，数据驱动下的政府治理也应秉持公平、普惠、便捷等特性，实现以人为本的包容性数字化转型。

在OECD《发展合作报告》（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）的第十一章“实现从电子政府到数字政府的飞跃”（Making the Leap from E-government to Digital Government）中，两位作者——来自OECD公共治理部的政策分析专家费利佩·冈萨雷斯·萨帕塔（Felipe González-Zapata）和玛丽亚娜·皮奇宁·巴尔比耶里（Mariane Piccinin-Barbieri）——依据OECD制定的“数字政府政策框架”（the OECD Digital Government Policy Framework， DGPF）所提出的“数字化设计”“数据驱动”“政府作为平台”“默认开放”“用户驱动”和“主动有为”这6个维度，解读了构建政府数字化能力的关键要素，为广大发展中国家的数字政府转型战略提供了经验参考和政策建议。

两位作者认为，当代数字政府的治理范式转变应当采取以人文本的整体政府方法（Whole of Government, WOG）, 通过采用数字技术与工具，以数据驱动的方式重新思考和设计公共事务流程，构建更加开放和广泛参与的政府体系，实现数字包容。

OECD“数字政府政策框架”的维度1“数字化设计”（Digital by Design）具体指的是利用数字技术来重新思考和设计公共事务处理流程与系统，实现敏捷性、互操作性和政策连续性，并提供畅通的公众参与和沟通渠道。在数字政府建设方面表现较好的国家，大多都设立了专门机构来负责协调管理不同政策领域的数字化转型项目和投融资计划，同时还会设计保障公共服务同时在多个线上和线下渠道无缝运行的机制，确保没有公民因为数字技术使用不均衡或缺乏数字技能而被时代遗弃。

维度2“数据驱动”（Data-driven）具体是指将数据视作一种战略资产，为数据的访问、共享和利用建立可信的治理框架，以改善决策效率和公共服务质量。在OECD看来，当前为数众多的发展中国家还需要克服一系列数字技术、数据利用等方面的障碍，建立以数据为支撑的政府决策与公共服务提供模式，实现治理的数字化转型。

维度3“政府作为平台”(Government as a Platform)则指向支撑数字政府运转的共享云平台、互操作性系统等公共基础设施，以及政府主导的数字身份、数字支付、数据管理等公共产品和数字工具。数字政府作为包容性开放平台，不仅可以实现端到端的公共服务数字化转型，提升用户体验，也可以促进不同政府部门职能的纵向与横向整合，并推动公共部门与私营部门的合作治理。当然，这种治理方式也对数据的开放、共享和自由流动提出了更高要求。

维度4“默认开放”(Open by Default)强调提升政府数据和决策过程（包括算法）对公众的透明度和可及性，培育支持开放政府数据和鼓励更多公共参与的数据生态系统，从而实现公共价值。

维度5“用户驱动”（User Driven）则是指政府在制定公共服务流程和政策时，以了解、预测和满足人民的需求为先，建立包容性数字化机制以回应民众期望，增加民生福祉，并同步构建数字伦理原则和治理框架，以凝聚共识，提高人民对数字政府的信心和认同。

维度6“主动有为”（Proactiveness）则意味着数字政府治理行动的快速反应、数据的有效使用，以及数字公共产品和基础设施的适当部署。同时，也必须兼顾社会弱势人群的公共服务需求，保留部分传统服务渠道，并与数字化流程无缝衔接，进而实现真正意义上的包容性政府数字化转型。

基于上述6个维度，两位报告作者认为，实现从电子政府到数字政府的飞跃无论对发达国家还是发展中国家都是一个不小的挑战，而网络覆盖和基础设施相对薄弱又会增加发展中国家建设数字政府的难度。因此，报告建议发展中国家可重点采取以下6种能够持续推进政府和公共部门数字化转型的方法：

第一，形成可持续交付的治理能力。发展中国家应致力于构建强有力的数字化转型领导部门及协调机制，并设法使数字化转型议程获得充分合法性和广泛公众认同，以便在不断变化的政治环境中保持数字化转型的连贯性、完整性和系统性。

第二，以人民需求为核心，构建以人为本的包容性数字政府。这就需要充分了解广大数字公共服务用户的真实期望，一一对应解决，并在数字服务设计和提供过程中及时加以体现。同时，政府还需要加大对公务员的数字技能培训力度，以确保数字政府切实发挥积极作用。

第三，投资于可信、可互操作和可重复使用的数字公共产品。当前很有必要结束由各处散在的电子政务系统与数字工具拼凑而成的治理格局。从数字化转型一开始，政府就应优先考虑采用可重复使用和可互操作的数字工具与基础设施，以减少无谓的功能整合与协调成本。此外，采用可信赖的开源数字解决方案也有助于实现互操作性，并方便公民与政府公共部门的互动。

第四，将数据视作战略资产，将开放视为转型优势。数字政府的运转将产生海量数据。及时、可靠、优质的数据将为高水平治理奠定坚实基础。在合法依规的前提下开放政府数据也有助于增进社会平等和互信，提升公众的社会事务参与度。

第五，从价值创造角度评估数字政府投资。发展中国家的财政资源相对有限，因此要优先考虑投资于最具影响力和扩展性的数字技术，而这就需要开展更为严密的成本/效益分析和设置更加科学的数字化转型标准，以确定数字政府项目的价值得到充分实现。

第六，促进数字化转型的国际合作，并提供更多标准化、可互操作的数字公共产品，以使国际社会能共同应对跨境数据流动带来的各种挑战。

综上所述，实现从“电子政府”到“数字政府”的飞跃是开展普惠大众的包容性数字化转型，实现政府能力现代化的必然要求。数字政府建设需要在数字治理机制、公共数据服务、系统标准规范、监管制度建设、增进公共参与等多方面共同发力，构建互联互通、公正透明、开放共享的公共服务平台和先进治理体系。