塑造公正数字化转型①｜来自100个国家的包容性转型实践

多年来，经济合作与发展组织（OECD）坚持定期制作国际发展合作报告，聚焦讨论各类具有全球影响力的治理政策问题，以提炼最佳实践，促成有利于包容性国际发展的政策与行动变革。2021年12月21日，OECD如期发布《2021年发展合作报告：塑造公正的数字化转型》（下称《发展合作报告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

报告认为，随着人工智能、物联网等新兴数字技术的飞速进步，数字化转型正在彻底改变全球经济和社会治理模式。然而，受限于碎片化的全球数字治理规则、相对薄弱的数字化基础设施，以及有待提高的民众数字素养等因素，广大发展中国家尚需要克服重重挑战，方能在数字时代站稳脚跟。因此，2021年《发展合作报告》整合来自多个国家政府、国际组织、学术界、企业界和民间机构的专家观点与案例解析，就大力推动以人为本、公平公正的包容性数字化转型，支持发展中国家实现联合国可持续发展目标，促进全球繁荣与稳定的相关问题提出了政策建议。在此，我们摘选报告部分章节予以编译，从治理、经济、基建等维度介绍在全球新冠大流行背景下推进数字化转型的国际实践与政策趋势。此文为第一篇。

包容性数字化转型框架示意图 信息来自《发展合作报告》
澎湃新闻 王亦赟 制图

“数字包容”一词的由来最早可追溯至2000年八国首脑峰会发布的《全球信息社会冲绳宪章》中提出的信息社会包容原则，即“任何人、任何地方都应该参与到，并受益于信息社会，任何人不应该被排除在外”。“数字包容”主要体现在数字技术的获取、技能、使用和创新这四方面。在新冠大流行期间，新兴数字技术为全球抗击疫情、维系经济韧性和社会稳定发挥了积极作用，同时也显著加速了世界范围内数字解决方案的采用，尤其是激发了广大发展中国家实施数字化转型的空前需求。然而，当今世界上互联网接入水平较低地区的人们，以及老年人、女性、残障者等群体遭遇到的数字困境在上述过程中也愈发凸显和加剧。

OECD在《发展合作报告》中强调，当前全球的数字化转型正处于一个关键转折点，若不解决数字排斥、数字贫困等系统性问题，为数众多的发展中国家可能会沦为数字价值链中的边缘角色，痛失数字时代的机遇和福祉，进而变得更加脆弱。数字包容是数字转型的应有之义，当前全球亟须进行数字治理的思路与行动创新，以可持续发展为导向设计整体性数字转型战略，并在相关政策和投资中采取以人为本的方式方法，使更广泛的人群享受到技术文明进步的成果，实现包容、公正、和谐的数字未来。

来自联合国开发计划署（UNDP）的数字化政策专家马金馨（Yolanda Jinxin Ma）撰写了该报告第六章“包容性数字化转型：来自100个国家的经验教训”（Managing Inclusive Digital Transformation：Lessons from 100 Countries）。她在报告中提出，UNDP推进包容性数字化转型的重点关切在于改善数字技术的可得性、可及性和对所有人的采用。当前，许多发展中国家渴求国际社会给予数字化转型方面的指导和支持。自新冠大流行以来，已有100多个国家请求UNDP协助开发数字化解决方案和开展数字基础设施建设，其中还有30多个国家向UNDP明确提出指导其开展全面数字化转型的诉求。基于此，UNDP分析总结了来自这100多个国家的数字化转型的具体实践经验，就如何建立开放、包容、可持续发展的数字生态系统提出了一系列政策建议。

报告指出，这100多个国家向UNDP提出的需求主要集中在数字技术指导、数字解决方案制定、数字基础设施和能力建设这三个领域，其中特别迫切的需求包括为儿童和青少年提供在线教育、培训政府雇员的数字技能、建立公共卫生和流行性传染病数据平台、打击社交媒体平台中的仇恨言论和错误信息等。并且，各国普遍希望能整合各类数字解决方案，建立综合性数字化战略和生态系统。相关的成功案例有：在UNDP的指导下，巴基斯坦通过其国家数字身份证系统，在启动新冠援助计划后短短两周内成功向700万人提供紧急现金支援；在乌干达，UNDP和非洲领先的电子商务平台Jumia合作，帮助几千个小型在线供应商找到新客户，并维持了供应链稳定。

UNDP认为，尽快开展包容性数字转型对发展中国家至关重要，但这又是一个需要深思熟虑的政策设计和实施过程，尤其要重视解决最为贫穷脆弱人群的数字需求、缓解数字化转型加剧不平等的趋势、让弱势群体以有意义的方式融入数字化进程、保护人们免受数字技术不利影响等难题。同时，各国政府还有必要认识到，投资于建立数字包容性的潜在好处将远远大于其投资成本，并有益于扩大市场机会，为企业创造新商机，吸引更多技术人才，以及创造更多就业岗位。

综合来自多国的数字化需求及实践反馈，UNDP制定了一个由人民、政府、经济、基础设施和监管共5个模块构成的包容性数字生态系统框架（测试版），以帮助各国评估其开展数字化转型的优势和劣势，并确定需要优先实施的事项。在此基础上，UNDP又进一步提出了几项能有效加速包容性数字化转型的政策建议，以及今后各国需进一步努力的方向：

第一，国家领导层应具有实施数字化转型的坚定意愿，并确立长期愿景。这将有助于设置完善的数字化转型议程，综合协调各方资源和行动，以确保能够在更广泛层面实施包容性数字化转型。

第二，设计可提升全社会参与度的数字化转型进程。当前不少国家的数字化转型模式和行动呈现碎片化状态，欠缺协同和互操作性，因而弱化了转型效果，也将降低边缘群体分享数字红利的机会。因此，发展中国家应采取能更好吸纳社会和民间力量参与的数字化转型战略，广泛整合公众意见，实现更大的共识、更高的透明度和更强的包容性。

第三，在数字基建、数字服务、数字产品等关键领域都构建充分的包容性，如网络覆盖和承载能力、在线公共空间、监管体系等。这将有助于社会弱势人群免受数字化带来的潜在风险和伤害，维护其基本权利。

第四，及时总结和反思数字化进程中的成功经验和失败教训，提取包容性数字化转型的最佳实践，创建能有效衡量数字化转型影响和效益的政策工具，用于指导和支持今后的战略调整和行动实施。

应当看到，实施包容性数字化转型不仅有利于加快各国消弭数字鸿沟的步伐，更能为所有人创造更加美好的数字未来。与此同时，数字化转型潜在风险的无国界特征也呼唤着更紧密的全球协同治理和更公平的国际发展环境，以充分彰显发展中国家数字化转型的现实需要，支持其加大对自身数字能力的投资，制定符合各自国情的数字政策与监管框架，从而构建可持续发展的包容性数字生态系统。