特色小镇｜小城镇发展：新一轮改革的突破口？

【编者按】

在中国快速的城市化建设序列中，小城镇的发展建设长期以来处于被忽视的地位。2015年底以来，随着中央领导的系列批示，以及国家各部委的推进，特色小镇与小城镇建设得到了全面推进。

3月15日，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长，同济大学张立副教授在同济大学建筑与城市规划学院做了题为《中国城镇化与小城镇发展：1949-2017》的专题讲座，结合国家宏观政策和乡村微观机制等多个层面，观察新中国成立以来小城镇发展建设的沉浮，并探索小城镇在国家新型城镇化进程中的未来。

以下为此次讲座内容的纪实整理：

改革开放前的城镇化与小城镇发展

张立首先梳理了改革开放前中国城镇化的历史进程。这其中又以1960年前后为标志分成两个时期。新中国成立后，经过短暂而全面的土地改革，中国成为最大的小农经济体。1951年颁布的《城市户口管理条例》，1953年进行第一次全国人口普查，并将户口登记和迁移管理正式扩展到农村。1954年《宪法》规定中华人民共和国公民拥有居住和迁徙的自由。1958年《户口登记管理条例》正式颁布，登记办法区分了城市和乡村，户籍制度开始成型。这一时期自由迁徙的城镇化政策，加上经济快速恢复和“一五计划”“大跃进”的全面展开，中国的城镇人口迅速膨胀，到1960年城镇人口比重达到改革开放前的高峰（19.75%），几乎是建国初期（10.64%）的两倍，从而给城市就业、居住和治安带来极大的压力。伴随三年困难时期和此后中苏关系分裂、“文革”等内外因素影响，城镇人口比例出现小幅波动和下降，之后长期稳定在17%～18%之间。

其中1963年，在经过大跃进和“自然灾害”后，公安部依据是否吃商品粮将户口类别划分为农业户口和非农户口，城乡二元体制逐步形成，粮食供给、就业、教育、社会保障、婚姻等全面以城镇为导向。张立认为，城乡户籍政策对城镇人口的限制虽然抑制了城镇化水平，但也一定程度上避免了中国的拉美化现象（高城镇化率、高贫困率）的出现。

在这一过程中，计划经济和国有企业的特点，面对快速自然增长的人口，城市无法提供充分就业，直接导致了知青的上山下乡。小城镇的建设和发展在建国以来的这段时间也出现了一些变化。

据张立提供的数据，1953年-1978年期间，建制镇人口从3372万上升至5316万，但建制镇的数量从5402个下降到2850个，镇人口占城镇人口比重也从43.09%降到30.82%。从数据还能看出，虽然建制镇人口有大幅增长，但远远不及城市人口的增长。张立指出，这些大幅度的波动并不是人口流动和自然增长造成，而更多的与行政区划变动相关，因为这一时期更多的建制镇转变为县级政府驻地和县辖区公所单位。

中国城乡人口变动：蓝色为乡镇人口，黄色为城市人口，图片来自讲座

1980年代，小城镇和乡镇企业的全盛时期

1978年后，中国的改革开放从农村到城市全面展开。除了农村土地制度改革启动外，另一项影响深远的改革就是乡镇企业的转型和崛起。很大程度上，乡镇企业延续了人民公社时期的社队企业，包括地方“五小工业”。但由于社队企业“三就地”的限制（就地取材、就地加工、就地销售），以及不允许社员个人联户办和户办等限制，社队企业更多是在地化的“自给自足”，并作为农业的附属产业，没有释放更多的发展空间。

十一届三中全会后，中央要求“社队企业要有一个大发展”，国务院还在1979年1981年相继颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定》和《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干决定》，鼓励农业发展种养业、加工业、建筑业、运输业和各种服务业，并制定一系列如低息贷款、低税和免税的扶持政策。同时，展开城乡产业的适度分工，即城市工业向社队企业扩散产品，提供设备和技术支援；适合在乡村加工的农副产品要下放到乡村加工；并要求社队企业的产供销积极参与融入国民经济计划，确保产供销链条的畅通，使城乡经达到良性循环。

在中央一系列鼓励支持乡镇企业的政策和地方主创性的互动下，乡镇企业的生产力得到了极大释放，小城镇的就业居住人口也得到迅速提升。到1987年，乡镇企业产值首次超过农业产值，增加值从633亿元增至1742亿元，到1980年代末从业人员从5028万增加到9545万人。农村工业化得到实践检验，费孝通“小城镇、大战略”的构想也得到初步实践。

与此同时，1989年《城市规划法》颁布，指出国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和大小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。1990年6月，国务院颁布实施《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，从法规上保障乡镇企业发展，表明中央对乡镇企业的方针、政策没有变，具有一贯性、坚定性和稳定性。虽然这段时期国内国际经济社会形势发生突变，但小城镇相关的法律、政策制定并没有停止。

1990年代以来，小城镇的跌宕起伏

1992年邓小平南巡讲话后，经济制度继续向市场经济转轨，城市相关改革进一步深入，此后一系列的“城市倾向”的政策直接导致了小城镇和乡镇企业发展的衰退。首先，在1994年推行的分税制改革，使得中央与地方财政的关系从“分灶吃饭”恢复为“中央主导”，这导致了财力分配在乡镇和县级以上的不均、财权和事权的高度分化、地方土地财政的兴起等。

其次，1990年代后期开始，所有制结构发生了巨大变化，城市中的国有企业大规模改制，产生大量城市贫困阶层和社会问题；乡镇集体企业95%实行各种形式的产权制度改革，这使得大量的农民转移到县级以上城市就业生活，造成了之后农民工问题的长期化。在这一系列改革转型中，小城镇和中小城市的发展缓慢甚至收缩，资本和人流等开始向大城市和特大城市集中。

2001年中国加入WTO，正式参与国际经济大循环，珠三角和长三角相继成为外向型经济的集中地，资源和人流进一步集中。乡镇企业虽然凭借之前的积累仍在增长，但势头已大幅放缓。

到21世纪头几年，“三农问题”全面凸显，成为中央不得不重视的问题。这段时期，乡镇企业主要以“两个引导”，即引导乡镇企业在建设新农村和现代农业中发挥作用，加快发展方式转变；引导农民能人、外出务工人员和外来投资者在农村创办乡镇企业。同时坚持发展农产品加工业，努力形成产业集群。2005年后，中央开始新一轮城乡战略部署，新农村建设、城乡统筹发展、产业结构调整、取消农业税等都开始逐步扭转90年代对“三农”和小城镇发展的欠账。

市场导向下的人口流动：1990年、2000年和2010年跨省流动人口流向图，图片来自讲座

张立概括了乡镇企业在中国城镇化和现代化中的五大作用：1）改变农村单纯依靠农业，使得农村工业化成为可能；2）农民可就地就近就业，减缓人口大规模流动带来的系列问题；3）成为增加社会产品有效供给的有生力量，解决相当程度的商品需求；4）开创了中国特色农村城镇化的道路；5）成为保持农村社会稳定的重要因素。张立还补充指出，包括西欧和东亚国家和地区，尤其是日本的工业化、现代化进程，均从乡镇工业化起步，乡村工业化可能是城镇化进程中无法逾越的发展阶段。

一系列数据也可以反映小城镇和乡镇企业对中国城镇化和现代化进程做出的巨大贡献：到2010年左右，乡镇企业贡献GDP增长约三分之一，贡献农民转移（含县城）三分之一多。1982年到2010年，城镇人口增长了4.6亿，镇人口增长了两亿，占到44%，而镇人口（含县城）在全部城镇人口中的比重也上升了近十个百分点（29.97%到39.74%）。不过，因为中国地域广阔，加上市场机制的进一步作用，小城镇发展在地域上也产生了分化。据张立的统计，2000年到2010年间，中西部地区的小城镇人口比率均有不同程度上升，而东部发达省份则在下降，广东最为明显，小城镇在数量和人口占比上均有下降。这一时期小城镇层面的行政区划调整并不频繁，不同发展阶段的省区是否存在一定的规律性？张立把这个问题留给了听众。

特色小镇会是供给侧改革的一大入口吗？

十八届三中全会后，小城镇又迎来了新一轮的发展机遇。2015年底，习近平、李克强等最高领导人进一步对特色小镇和小城镇建设做出重要批示，要求各地学习浙江经验，重视特色小镇和小城镇建设发展，着眼供给侧培育小镇经济，以特色小镇带动小城镇全面发展，走出新型的小城镇之路。

特色小镇从浙江起步走向全国，成为中央到地方都热衷填充概念并着力落实的名词。去年七月，住建部、发改委和财政部三部委联合发布通知，决定在全国范围展开特色小镇培育工作，计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的各类型的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。此后，中央部委发出各项指导意见和通知，不断细化特色小镇建设的总体要求、具体措施。产业升级、金融创新、历史文化传承、扶贫攻坚等任务都被纳入到这轮特色小镇发展的内涵中。政府方面认为，通过特色小镇的建设，一方面可以促进供给侧改革，一方面可以形成示范，为更大范围的小城镇发展提供样板；建设过程中并非单打独斗，而是需要各条战线资金、资源和政策的支持。

特色小镇认定数量，图片来自讲座

根据张立的数据，在已经评审认定的127个特色小镇中，地形分布（平原、丘陵、山区）各占三分之一，区位选择（大城市近郊、农业地区、远郊区）也保持基本均衡；功能类型则以旅游型、历史文化型居多，大致符合多数人对特色小镇的想象；超过80%的小城镇在获评为特色小镇前已经具有全国重点镇称号，环境优美、特色观旅、历史文化也是几个重要称号；传统村落占40%，美丽乡村/宜居村庄占81%，半数拥有PPP项目（政府和社会资本合作），73%有政府购买服务项目。这些数据大致描绘出目前特色小镇的基本面貌。

张立和他的研究团队在数据分析和实地调研中还发现了一系列问题。例如，从GDP产出来看，各镇差异较大，东部沿海、大都市周边地区小城镇明显占优；国定资产投资方面，东部沿海地区和内陆中心城市周边镇的投资量较大，其他则较少；而民间投资来看，东部沿海中心城市周边仍较多，中西部则较少。不同指标均反映出特色小镇同样在空间格局上的高度不均衡。

更好地带动就近就地就业是小城镇和特色小镇发展的作用之一。张立的数据显示，特色小镇有一半以上的就业来自周边农村人口，最大值超过九成。但与此同时，许多特色小镇的主导产业尚不是很清晰，主导产业的平均就业贡献率只有40%。

张立认为，特色小镇建设可以进一步激发我们对新型城镇化模式的新谋划，思考一种更好的现代化方向。小城镇的发展也给城乡规划提出新的思考空间，即如何摆脱过去那种大拆大建式规划，更多地转向与当地现有风貌格局结合、维护、更新的方式。

特色小镇2015年GDP示意图，图片来自讲座

张立还结合2015年他组织的全国13省480个村庄7578户村民的调研数据，为听众呈现了中国城镇化未来的潜力源泉。张立的数据显示，有超过七成的受访者认为农村的理想居住地，但希望下一代居住在农村的比例则发生反转，只有12%。而综合各省农民工的调查显示，选择老家所在集镇和县城作为理想居住地和现实居住地的均超过四成。这一组结构上的矛盾，既让中国的城镇化有巨大的（小城镇）市场潜力，又给我们提出了许多挑战，例如小城镇交通网、居住职能、商业和公共服务的完善等。这些需要土地和财税制度的改革、行政区划制度的优化、奖励机制等配套措施，需要上下相结合以激发乡镇发展的积极性。

关于如何看待近年来“镇改市”这一行政区划制度改革，张立认为，像珠三角和长三角某些几十万（甚至于近百万）人口的镇，和同等规模的县和地级市中心区相比，虽然经济足够强大、市场足够繁荣，但其建设水平、管理水平、公共服务水平，还是有很大差距。镇级的管理模式和县（市）级是不一样的，一座城市的管理体系非常完整，但是到镇层面其实则很不完备，除了有限的镇政府之外，很多功能是欠缺的。很多小城镇增长到一定经济和人口规模以后，需要机制改革来完善管理权限，如果没有“镇改市”一类的改革，很多小城镇发展到一定阶段就会面临瓶颈，制约其发展水平和能力的提升。

总而言之，如同张立所总结，“小城镇是农业经济的中心，是城市化人口的蓄水池，是城乡沟通的桥梁，是新一轮城镇化质量提升的关键载体。小城镇还是“三农”政策落地的支点，是缓解农村“三留”问题的突破口；以特色小镇政策为起点的新一轮小城镇建设可能为整个供给侧改革释放庞大内需和势能，更可能是继1980年代改革开放之后新一轮制度改革的起点”。

(本文根据同济大学副教授张立在同济大学建筑与城市规划学院的学术讲座《中国城镇化与小城镇发展：1949-2017》内容进行整理。)