四大亮点 “深圳版市场准入清单”打造制度型开放的示范高地

余宗良 中国（深圳）综合开发研究院自贸创新中心主任  经济学博士后

2022年1月26日，一觉醒来，深圳两大喜事霸屏微信朋友圈，一是深圳疫情“摘星”，全域成为低风险地区；二是公布了国家发展改革委 商务部《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2022〕135号）。自习近平总书记于2018年12月首次提出“规则、规制、管理、标准等制度型开放”以来，制度型开放俨然已是大国战略，不断得以强调和实施，陆续出台推进举措，《国家“十四五”规划纲要》专节部署“加快推进制度型开放…健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步缩减外资准入负面清单，落实准入后国民待遇…”。这说明，“放宽市场准入特别措施”（即市场准入清单）是制度型开放的重要一环。

一、深圳先行示范区的强大试验场,高标准“为国家试制度”

2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出“制定出台海南自由贸易港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施。”鉴于统筹发展与安全、战略与行动的节凑部署，国家有序推出了市场准入清单，国家发展改革委、商务部于2021年4月8日联合发布了《支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施》。虽然横琴暂未出台“市场准入特别管理措施”，但中共中央 国务院于2021年9月印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》已基本进行明确，一定程度上也可预期横琴的市场准入方向以及措施。

海南岛面积大但经济体量小（3.5万平方公里、2021年GDP6475亿），横琴岛面积小+经济体量小（106平方公里、2021年前三个季度GDP332.69亿），并且二者属于岛屿空间，具有一定的“孤岛性”，制度型开放的集成性、系统性、规模性等稍显不足。换言之，鉴于海南和横琴的经济体量、地理条件，虽然放开市场准入特别管理措施的试错风险相对更容易控制，同时也意味着为国家试制度的创新空间、试错绩效、压力测试强度相应有限。

深圳中国特色先行示范区高质量、高标准“为国家试制度”，依托改革开荒牛的精气神和经济大的规模+高的质量+快的速度，为制度型开放集成性、全面性、双向性等提供了强大的试验场，先行示范更加开放的市场准入措施，也向世界进一步展示了中国坚定不移走向开放，与世界分享中国发展红利、贡献中国力量、提供中国方案以及构建世界命运共同体的态度和决心。2021年，深圳经济总量突破3万亿元，GDP排名位列全国第三（仅次于上海的4.3万亿、北京的4万亿)，深圳经济发展质量显示出全年实现双万亿元即战略性新兴产业实现增加值过万亿元+财政收入超万亿元；国家级高新技术企业超过2万家；光明科学城、西丽科教城、河套深港科技创新合作区等一批原始创新策源地加快形成，74位全职院士集聚，在站博士后超5000人、科技人才超过200万人，各类人才总量达到600万人等。

二、制度型开放的特点

商品和要素流动性开放有碎片化、被动式的特点，强调引进，输出局限在商品、资本、人员、技术等方面，主动权、话语权较少。但制度型开放则具有主动性、拓展性、系统性、双向性，将从更为宏观、更为全局、更为规范性的视角设计开放措施，提升话语权和国际规则制定权，构建双循环新发展格局。主要有如下几大特点 

（一）“服务贸易+货物贸易”并举的广泛开放。

涵盖的领域更加广泛，传统议题+新的议题，不但全覆盖传统货物贸易和与货物相关的投资领域开放，还侧重服务贸易，涵盖金融、数字贸易、文化教育、医疗、贸易救济、动植物检验和检疫标准、技术标准壁垒问题等等。

（二）“货物、制度+引进来、走出去” 并重的双向开放。

“引进来和走出去”不仅包括商品、要素流动型，而且是深度参与国际经济秩序治理和经贸规则构建的“引进来和走出去”，输出中国标准，在国际上提升与大国经济相匹配的制度话语权。

（三）“边境开放+边境内开放”并立的深度开放。

目前，开放方向已经由关税壁垒、股比限制、非关税壁垒等准入的“边境”领域开放逐渐转向产业政策、知识产权政策、环境政策、投资政策等“边境后”领域或去主权化的措施，涉及到了一国主权内部事务等。

（四）“体系性开放+精准性开放”并行的集成开放。

更加强调系统性，“从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发谋划设计改革”和开放措施，而不是“泛泛而谈、浅尝截止”“头痛医头、脚痛医脚”“大门打开、小门未开”，涉及规则、规制、标准、管理等。 

（五）“对内开放+对外开放”并向的同等开放。

 打破传统在某些领域对外开放即对外资的“超国民待遇”，奉行内外资平等的“国民待遇”，不仅推行对外开放，而且对内资尤其民营资本的予以同等开放，内外资一体，市场准入同等待遇，公平竞争。 

三、“深圳版市场准入清单”推进制度型开放的四大亮点 

通读《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》（以下简称《意见》）1万多字、分6大领域24条措施，可从如下几个方面理解国家赋予深圳先行示范推进制度型开放的路径。

（一）以交易平台建设为牵引推进制度型开放。

交易平台的线上线下功能突破了时空限制，集聚了信息流、技术流、商品流、资金流等，是行业规则生成、价格指数形成、标准权话语权掌控等竞争力的关键抓手，为集成性的制度创新和全面广泛的开放举措提供了很好的场景。《意见》提出建设“电子元器件和集成电路交易平台”和“数据要素交易平台、离岸数据交易平台”，专门设两大部分对交易平台建设进行规定，提出（一）创新市场准入方式建立电子元器件和集成电路交易平台+ （二）放宽数据要素交易和跨境数据业务等相关领域市场准入。涉及的内容广泛全面，包括境内境外，涵盖跨境业务、贸易金融 、标准体系、研发制造、采购营销品牌、培训人才、检验检测，如《意见》（一）“组建市场化运作的电子元器件和集成电路国际交易中心…促进上下游供应链和产业链的集聚融合、集群发展…开展销售、采购、品牌展示、软体方案研发、应用设计、售后服务、人员培训等。支持开展电子元器件的设计、研发、制造、检测等业务…联合海关、税务、银行等机构开展跨境业务…供应链金融服务…国际贸易资金支持…完善相关标准体系…”

（二）以抢占新兴领域的话语权为方向推进制度型开放。

中国的超大规模市场和巨大应用场景，为新兴产业发展提供了巨大的发展机会。如果说，在传统领域，欧美等西方发达国家掌控住制度话语权，中国在传统相关经贸规则领域的制度竞争更多体现在跟随或者追赶，但是在新兴产业领域，则属于从0到1的“无人区”或“荒野区”，各国处在同一起跑线上。为抢占新兴数字经济领域或数据要素的话语权，《意见》（二） “建立数据资源产权、交易流通、跨境传输、信息权益和数据安全保护等基础制度和技术标准。探索个人信息保护与分享利用机制…加快推动公共数据开放…分类制定共享规则…重点围绕金融、交通、健康、医疗等领域做好国际规则衔接，积极参与跨境数据流动国际规则制定…开展数据跨境传输（出境）安全管理试点，建立…数据安全管理机制。以人民币结算为主，研究推出一批…数据资产交易产品…建立数据要素交易领域相关标准体系。探索建设离岸数据交易平台…完善相关管理机制。”在《意见》（三）（四）部分对人工智能、新材料、量子信息、大数据、网络安全、高端芯片、高端仪器、工业软件、基础软件、新兴平台软件等战略性前沿性颠覆性先进技术和5G、物联网等新一代信息技术应用，以及《意见》（五）若干科技类急需的国际性产业与标准组织的准入进行了规定。还有，在《意见》（十七）对海陆空全空间无人系统准入标准和开放应用和（二十一）对放宽通信行业准入限制进行了规定等等。

（三）以对内外资同等开放为原则推进制度型开放。

在中国大转型的发展过程中，为了统筹发展和安全，为了以市场换技术、换资本，我国在某些领域采取了差别化的开放举措，外资在一定程度上享受了超国民待遇尤其对于民营资本而言。通读《意见》，相关放开市场准入的特别管理措施，以内外资一体的同等待遇为标准，根据“建设高标准市场体系要求”而出台了相关规定。1.直接指向对外资开放篇幅极少，少数指向对港澳的开放，并且同时在特定领域强调要对内开放（直接指向对民营资本开放）,如（十三）放宽医疗机构资质和业务准入限制。下放深圳受理港澳服务提供者来深办医审批权限，进一步优化港澳独资、合资医疗机构执业许可审批流程。支持符合条件的民营医院建设住院医师规范化培训基地。充分考虑社会办医疗机构配置需求，支持社会办医发展。（十四）放宽外籍人员子女学校举办者市场准入，允许内资企业或中国公民等开办外籍人员子女学校，促进内资企业吸引外籍人才；支持社会力量通过内资独资、合资、合作等多种形式举办职业教育…优化社会资本依法投资职业院校办学准入流程。2.以业务为导向和准则，不分内外资市场主体，出台市场准入清单。《意见》通篇1万字左右、分6大领域24条措施，放宽市场准入若干特别措施没有以市场主体类型或所有制性质为划分标准，不对外资有特别优待，而是以客观公平的市场行为、行业领域为作为制定准则，鲜明体现出了市场公平原则。

（四）以经济社会领域并行为抓手推进制度型开放。

如果说之前的市场准入清单或许更加偏重于经济领域，《意见》体现出了经济社会领域双重开放并行的亮点，尤其是城市建设领域。如《意见》（二十三）放宽城市更新业务市场准入推进全生命周期管理。以建筑信息模型（BIM）、地理信息系统（GIS）、物联网（IOT）等技术为基础…鼓励深圳市探索结合城市各类既有信息平台和国土空间基础信息平台形成数据底图，提高开放共享程度…率先建立城市体检评估制度…优化…城市建设领域的准入环境…试点在城市更新项目中引入“个别征收”、“商业和办公用房改建保障性租赁住房”等机制…研究制定并完善“个别征收、产权注销”或“预告登记、产权注销”等特别城市更新办法。探索城市更新与城市历史遗留问题、违法建筑处置和土地整备制度融合机制。还有，在“五、推动交通运输领域准入放宽和环境优化”部分中对（十七）统一构建海陆空全空间无人系统准入标准和开放应用平台（十九）支持深圳统一布局新能源汽车充换电基础设施建设和运营进行了规定。