从土地看中国经济（下）：必须告别土地依赖发展模式

【编者按】

2017年3月4日下午，在由鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第100期“鸿儒论道”论坛上，中国人民大学经济学院教授刘守英先生以“从土地看中国经济”为题，发表了学术演讲。

刘守英教授认为，土地在中国经济高增长过程中扮演着发动机角色。一方面，土地制度的改革推动了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面，政府通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去三十多年高增长的奥秘。

刘守英教授将中国经济高速增长背后的土地制度演变分为四个阶段。上世纪八十年代的土地改革是第一阶段，为中国的农业转型和大的结构转变即从乡土中国转向城乡中国打下了非常好的基础。从上世纪九十年代的园区工业化开始，中国进入“以地谋发展”的阶段，政府低价出让土地，推动中国成长为“世界工厂”，并找到了利用土地主导发展权的模式。第三阶段，通过上世纪九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推进，政府实现以地生财，掌握了城市化和发展的主导权。第四阶段，2008年之后，政府利用土地介入宏观调控，以地融资，形成整个国民经济过度依赖于土地的局面。

刘守英教授认为，当前中国经济增长进入下行阶段，原来靠放土地拉动GDP的模式问题重重，已无以为继，今后必须告别以土地作为经济增长发动机的做法，以土地结构优化来推动结构性改革。

刘守英教授生于1964年，湖北洪湖人，曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、城乡统筹基础领域负责人，目前担任中国人民大学经济学院教授。主要研究领域为制度与产权经济学、农村土地制度变迁、制度变革与经济发展。近著为《直面中国土地问题》，即将出版《土地制度的政治经济学》和《中国土地问题调查》。

必须告别土地依赖发展模式

我觉得现在面临的问题是经济下行。经济一直往上走的时候，这套做法是能搞下去的。因为土地在不断升值，房地产价格不断在涨，制造业也不断在扩，基本上这套模式是能玩下去的。但是现在面临的最大问题是整个经济下行。经济下行带来一个主要的问题，就是我们原来靠放土地拉动GDP的这套模式走不动了。

2008年以后地放到什么程度？2006年之前，整个中国建设用地的供应量平均一年400万到500万亩左右。但2006年以后，为了拉增长，每年的地放到了700-800万亩左右，整个供地差不多扩了一倍。但放地的结果是什么？到了2012年左右，继续靠放地，GDP已经拉不起来了。所以我们看到，从2013年开始整个土地的供应，建设用地的供应量从七八百万亩开始往下落，整个GDP也往下落。这是我们中国经济面临的基本现实，就是你继续用土地的宽供应来拉经济增长的模式已经无以为继。这是我们面临的第一个问题。

第二个问题是用土地招商引资的效力减退。就是说你继续放土地，但是不会带来工业增加值的高增长。2004年以后，整个工业用地的增长里面，东部地区的供地继续还在增长，另外增长最快的是西部地区。整个东部地区还是在靠土地招比较大的企业，但是我最近去几个地方去调研以后，发现了一个非常重要的现象，就是在东部地区的园区，企业已经不再依赖土地的优惠。就是说它的土地成本在整个企业成本里面已经占很小的比重，这是第一。第二，一些进到东部园区的企业，或者留在东部园区的企业，基本上已经完成资本原始积累，不再那么迫切靠土地的抵押贷款解决资金问题。

但是政府的行为是什么呢？无论是在大城市还是中小城市，政府的行为基本还靠压低土地的地价来招商引资。政府继续还是在用传统的工业化模式来招商引资，但是企业在这方面的依赖性开始大大下降。

在西部地区。园区工业化进程遇到很大困难 。中国经济下行，两块最严重，一块是原来的国有企业，搞煤的、搞油的，这些传统的产业产能过剩。另外就是仿造东部地区搞园区、在西部地区造园区的地方情况不好。西部的园区基本上就是这一轮经济下行最严重的地区，这些地区靠土地低价供应做园区。

政府用土地招商引资，造成非常严重的问题。首先是债务负担。然后在东部地区，大量转型企业不依赖于低成本的招商引资，但是带来两个结果，第一个是大量土地被浪费，第二个是企业等着你这些土地转变规划用途，用土地来投机。园区的土地投机在东部和中西部地区都是非常严重的。

第三个问题是土地供应结构进一步扭曲，与我们的结构性改革背道而驰。大家看我们的土地供应结构，其他用地、房地产用地和工业用地三块，从2011年开始，其他用地中80%是基础设施用地；房地产用地从2012年以来，比例不仅没有增加还减少了；工业用地2012年以来有所下降。我们整个土地的供应结构和结构改革之间有什么关系？我们一边在喊结构改革，但是你看整个供地的结构，基础设施的用地比例越占越大。结果是继续挤压房地产用地。然后，工业用地比重下降，这是一个正常现象。现在的最大问题是大量土地在保证基础设施投资。

整个用地的结构向基础设施倾斜以后，带来一个很大的问题就是金融风险。政府拿建设基础设施的土地去做投资的资金很大一部分来自哪里？继续来自土地的抵押融资。上一阶段以地生财的时候，政府用土地抵押做房地产，是等着房子升值，房子升了以后慢慢回钱，土地收入也慢慢回。但是基础设施供地增加以后，用基础设施去做抵押融资，这些钱怎么可能回得来？也就是说，结构性的扭曲继续加剧，金融风险加剧。

第四个问题是，土地出让成本上升，土地净收益下降，但土地抵押还在上升。这是一个非常危险的情况。很多人现在都在骂，说地方政府就知道卖地赚钱。但事实上，现在农民醒过来了，农民说，你政府要卖地，我跟你谈。再就是，现在很多城市的用地已经从原来的新增用地转向存量用地。转向存量用地以后，征地拆迁的成本大幅上升。现在土地成本上升到什么程度？2008年以来，政府土地出让成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的结果是，政府的净收益下来了，现在才20%左右。

大量供地在基础设施上，靠土地套钱，靠基础设施拉动投资，短期可以保增长，但是造成的债务和风险加大。这会加大金融风险。

第五个问题就是部分城市和用地的土地抵押的价值被高估了。我们看东部地区的整个土地价值，基本上在评估的时候，是有房地产市场为依托。一二线城市，尤其是一线城市，基本上还是可以的。但是整个东北地区的抵押、西部地区的抵押和部分中部城市地区的抵押，抵押面积和抵押金额增加，这些地方一旦土地市场出现问题了，土地价值会往下走。土地价值往下走，但地方政府在利用土地贷款的时候，是按土地高价值的时候去评估、抵押的，这两者之间的差额由谁来承担？银行来承担吗？

第六个问题就是土地偿债的能力可能被高估了。你到地方政府看，现在政府承诺用土地出让来偿还债务的占40%。2012年的时候，各级政府承诺用土地出让偿还债务的比例达37.2%，所以我们估计2010到2015年期间，承诺用土地出让收入偿还债务的地方政府平均占比达到40%。再看杠杆，现在整个土地杠杆到什么程度？名义杠杆率在0.5到0.6，但真实的杠杆率是1.5到2倍，中西部地区土地抵押这块杠杆率更大，大部分中西部省份真实杠杆率都在2以上。政府最后能否真正按承诺的40%去偿还，这是我们在接下来几年面临的非常大的一个问题。

大家要认识到的一个基本现实是什么呢？就是整个经济再回到10%以上的增长速度是回不去了。但陷入这套发展模式之后，地方政府是在更加加重对土地的依赖。

在东部地区，新来的好的项目，到了以后，政府继续给你供地，不会减少的。不好的项目你也推不出去。整个中西部地区的园区工业化，在我看来会造成土地危机，造成整个土地的投机，还有整个政府用地的结构性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押价值的高估，这实际上是我们整个宏观经济、金融和政府财务危机的重要根源。在经济下行以后，这套东西继续下去非常危险。

以改革化风险、促转型

很多人说改革改革，土地改革说了半天，都说一定要改。但是怎么改？

我觉得这里面核心有三件事。第一，你原来那套玩法怎么改变？靠土地启动发展，靠融资搞城市，以土地谋发展，这套模式怎么变？看这个大的方向有没有松动的可能性。第二，怎么过日子？以土地谋发展造出那么大的窟窿，一旦出现大的问题，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一轮土地改革能不能带来一些机会？

经济发展阶段转换以后，是可以在大的土地制度框架下做调整的。

第一，土地发动机这个功能，现在地方政府还是在靠这个东西。这样面临一个问题：中央政府和地方政府之间的差异。中央政府已经明确，我不要再拉那么高的增长，但是不要拉那么高的增长，怎么样解决地方政府继续把土地作为拉动经济的发动机这个问题？你去所有的地方看，没有谁觉得投资不重要，增长不重要，招商引资不重要。所以，如果整个发展目标没有根本性的改变，地方劲头基本上是这样的。我去年到各地跑的时候，发现地方干部都挺蔫的，都是照章办事。今年劲头就起来了，这里要搞，那里要招商引资，还在弄。但如果再搞起来，我觉得整个宏观经济风险比2008年以后还要大。

要告别土地作为发动机的功能。如果不解决好地方政府的发展动机问题，继续还是以经济增长为目标，这个改革基本上不要谈了，土地改革没有任何希望，什么征地改革、农民权益，就别谈这些事。

第二，现在粮食安全、耕地保护和土地管理这个链条到了更明确的机会。原因是什么？就是对粮食安全的概念开始发生变化了。农业供给侧改革，说白了就是原来生产的东西很多不对路。现在好的大米要靠进口，优质的小麦要靠进口，大豆主要靠进口。你生产的东西卖不出去，市场要的东西又没有。就是说，原来是“粮食安全就是保吃饭”，现在提出主粮绝对安全。这样耕地保护也应从数量转向质量。

耕地保护的功能就相应发生了非常大的变化。首先就是要保优质的产能。再就是要把长期生态保护、土地污染和耕地保护之间的矛盾要缓解。你看我们现在开始有休耕的地，有要保护的黑土地，另外农村要有一部分做生态的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些机会了？就是说我们整个粮食安全内涵发生变化了，然后土地管理中以耕地保护为目标的内涵要发生变化，未来生态跟土地之间的关系是更大的问题。

未来的整个土地管理就是一个自然资源管理的概念，不简单是一个以粮食安全为目标的耕地保护概念。以自然资源管理为目标的话，土地的功能除了产粮食还有生态。就是说，未来土地管理的链条、土地管理的观念都会发生重大变化。这些东西实话说已经开始在变。

第三，保发展的目标可以放下了，如果这个东西不放下，经济会陷入更加危险的境地。

以土地结构优化促结构性改革

然后是，以土地结构优化促结构性改革。从大的结构来讲，我们是大的结构失衡，过去是工业用地占比太高，40%的工业用地，这块现在开始降下来，这是一个比较好的事。但是工业用地现在面临的问题是，中西部地区继续在扩，扩了又造不出好的东西。更要命的是基础设施的用地不能再扩了。

我们整个供地结构里面，房地产的供地结构是非常要命的一件事。建设用地里面，房地产用地总量在25%到30%。但是这里面有将近10%到15%是去搞保障房，经营性的商品性住房是15%到20%左右。问题出在这儿，15%左右的房地产用地是卖高价房的，用这15%左右的房地产用地的价格来保证40%左右的不赚钱基础设施用地，另外保证30%左右的不赚钱工业用地，保证10%到15%不赚钱的保障房用地。你说你土地的价格怎么可能下得来？整个中国的房地产用地在建设用地结构中比例还是太低，房地产这块土地承载的功能又太大。这个结构必须要调整。

最后是应对土地金融的风险的问题。 第一件事是抵押价值高估的土地不良资产的处置。土地价格高估以后，回到市场价格，原来你按一千万算的，现在可能只有五百万了，差的五百万谁来担？第二件事是，存量用地调整利益机制的设计。现在地方政府只要愿意靠新增用地供地，存量用地就调整不出来；存量用地调整不出来，土地的价值就待在那里。但现在我们的问题是，大量存量用地中，到期和没到期的土地（既包括工业用地，也包括未来的房地产用地），这些土地的使用权收益涨价以后怎么分摊？现在这套机制如果不设计出来，原来的使用者就腾不出地来。

第三件事，土地二级市场改革。政府的土地就是卖出，卖完地以后，土地在二级市场上的交易是与政府不打交道的。这些在二级市场上的土地，未来要不要在政府统一的平台上交易？有很多土地原来就是存着的，就是等着升值再卖。二级市场上的土地增值收益，政府要从这里面获得一笔钱，这笔钱怎么去实现？与现在的所有者之间的矛盾又该怎么处理？

第四件事是国有土地资产经营改革。政府手上大量的储备用地、大量的划拨用地还有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中西部地区去看，政府不穷，全压在地上。但这些土地被地方政府压在手上，没有做生产性使用，土地价值没有实现。可以考虑建立国有土地经营公司，专门从事国有土地的经营。

城市化的新动向：城乡互动

大城市有集聚效益，但是我现在觉得城市化在发生重大的变化。这个变化是什么呢？就是说，大的城市在不断转型升级，同时城市与乡村之间的关系从原来的单向转向互动。原来单向的城市化是人往城市跑，另外就是土地给城市用，第三个就是资本往城市走。但是这一轮城市化我发现一个非常大的变化，比如说人，人现在有一个非常大的动向，往沿海地区的人在减少，中西部地区出来的人往地级城市跑。人的流向可能是我们整个中国城市化非常重要的风向标。

再就是资本。资本现在的变化是什么？在城市，现在整个成本上升以后，很多的资本开始往乡村走，再就是往城市和乡村结合的地方走。就是说，资本的流向也开始发生重大的变化。从去年以来，非常大的变化是，很多真正想往乡村、往农业去的东西在增加，资本在增加。

第三是土地的使用。乡村的用地开始大量增加，乡村用地增加的主要的原因是整个城乡的互动。乡村本身在发生重大的变化：

首先是，村庄现在开始出现两极分化，非常严重，大量村庄衰败。为什么会这样？主要是，原来第一代的农民出去，基本上是人走资本回去，他要盖房子娶媳妇。这一轮城市化非常有意思的现象是，人走资本不回，这是非常大的一个变化。现在农村娶媳妇提的条件是：你在县城有没有房子，省会城市有没有房子；或者是你在武汉有没有房子，南京有没有房子？没有房子不嫁了。原来是村庄里的房子盖成两层了，有两层房子我们就嫁给你，现在就不是这样，现在就是说整个资本不回村。不回村的结果是大量乡村开始凋敝。但另一方面，部分乡村在活化，这是非常有意思的现象。有特色产品的，有一些好的产业的，有企业愿意回去搞的，有知识分子原意去搞的，差不多有四五类乡村开始复活。这样，一部分乡村开始活化。

这两类乡村，一部分死，一部分活，接下来中国乡村就面临一个非常大的问题：死怎么个死法，这是非常大的问题，死也有很多种，怎么整合；另外就是活怎么个活法，资本怎么进入，这是第一个乡村的变化。

乡村第二个变化是业态的变化。乡村现在与城市之间的互动增加。乡村原来就是给城市提供粮食，现在乡村开始提供很多稀奇古怪的东西。比如我去西藏林芝看，想不到农业开始复活。中国传统的农业是与手工业是绑到一起的，比如在西藏，我先种青稞，再养点藏羊、藏牛，再搞点手工艺品。这次我去西藏感觉非常有意思，那里整个手工业、手工艺品、“非遗”的产品开始出来，还有很多乡村的传统工业开始复活，传统产业开始复活。农业除了搞粮食还搞其他很多东西，比如乡村旅游、民宿，这些新业态蓬勃生长。

这样带来一个结果是，整个中国的城市化进程，在最后进入城市中国之前，可能会有一个阶段是，生产要素在城乡之间跑来跑去，有城市往农村跑的，有农村往城市跑的，会有一个这样阶段。面临最大的问题是我们的土地制度。也就是说，土地制度的改革是可以应对城乡这种互动的。

比如农业转型，假如有新的人进到农村要搞新的业态，进不进得来？新的主体进到农业里面，如果产权的保护不能做得跟城市和工业产权保护的稳定性一样，产权的权能达不到这个标准，它就没法干，没法做下去。

农地改革核心是要应对人地关系变化

整个农村改革现在面临最大的问题，第一，农地制度能不能让新的主体进来。中央设计的方案叫三权分置，所有权留着，承包权是农民的，另外新做一个主体，给你单独设权和赋权。现在面临一个问题在哪呢？新的主体进去，这个经营权怎么保证？还有经营权怎么担保抵押？现在讲经营权只能用收益权担保抵押，如果你搞粮食。但你能担保抵押多少钱？

第二个就是宅基地改革。乡村的死和乡村的活，核心问题是宅基地问题。我们的村庄在不断地变，先走10%的人，再走20%、30%的人，村庄慢慢在变，但是村庄一直没有消失。所以人跟地的关系已经不简单是农民跟农地的关系，而是农民与宅基地的关系。如果村庄不能打开，不能开放，宅基地如果不是财产，如果宅基地继续还是在无偿分配，这个宅基地最后就变成原来在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，因为不是财产。所以宅基地这块，基本上把整个中国村庄的演变捆死了。

整个农村土地制度改革里面，对农业最大的影响是土地，就是怎么样让新的主体的权利得到保障。但是对整个村庄现代化来讲，影响最大的是宅基地制度，如果宅基地制度没有新的设计，整个村庄的凋敝只会加剧。

另外，城乡之间打通的地方，未来有非常多的机会。未来可以有一些小镇搞出来，可能是搞产业或者是旅游、文化的，也可能是养老的。但这些小镇肯定不是现在的长法。这些城乡之间打通的区域，未来也寄托于土地制度的改革，就是地怎么用、怎么供，土地价值怎么补偿。如果这套东西改了，我们下一步还是有希望的。

基本总结是，我们上一轮搞的那套模式，起了一定的作用。我们非常聪明地用那套独特性把我们的工业化搞起来，把城市化搞起来，但是也留下很多问题。现在风险在哪儿？风险就是说，地方政府还想用这套东西继续搞，但是市场和民间的力量已经开始往另外一个力量走。土地的功能在变化，整个产业升级对土地依赖在发生变化，城乡之间的关系发生也在变化，这样，土地制度的撬动实际上可以带来更大的发展机会。（全文完）

（本文由澎湃新闻记者依据论坛现场录音和速记稿整理，并由作者最终定稿。）