天津国家级保护区被区政府转租，整改及赔付开发方费用逾2亿

在钢筋水泥拔地而起的津沽大地、渤海之滨，天津古海岸与湿地国家级自然保护区（下称“七里海保护区”）是难得的一片“绿洲”。

中国鸟类学会秘书长、北京师范大学动物学教授张正旺告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），七里海保护区与天津的北大港一样都处于东亚澳大利西亚重要的候鸟迁徙路线上，“它除了在保护古海岸方面有重要价值，也是重要的候鸟栖息地。”

3月1日，七里海保护区核心区内未拆除的湿地风光导览图。澎湃新闻记者 刁凡超 拍摄

但是，在寸土寸金的天津滨海，有关部门寻求经济发展的冲动逾越了界限。

自2011年至今，天津市宁河区政府主导的旅游开发建设，将七里海保护区核心区条块分割，游乐场、小木屋、观景廊道等设施改变了保护区原有的自然景观，七里海湿地公园4A级景区的宣传广告吸引了各地游客接踵而至。

但这些旅游开发项目在带动当地经济发展的同时，本身已违反《自然保护区管理条例》。2017年3月15日，国家海洋局在对该保护区的违法建设情况调查近一个月后，向澎湃新闻明确表示，该局“未对天津古海岸与湿地国家级自然保护区核心区、缓冲区内的开发建设以及与保护区原有生态不相符的植被种植、野生动物引入进行过审批。”

3月1日，天津滨海北站去往七里海保护区的路上，一块尚未更换的宣传牌。澎湃新闻记者 刁凡超 拍摄

国家海洋局还表示，在七里海湿地公园违法开发建设、运营期间，天津市海洋局直属单位天津古海岸与湿地国家级自然保护区管理处（下称“保护区管理处”）当面交涉、下达责停，并多次行文要求相关单位停止保护区内的违规行为。

但澎湃新闻实地调查获悉，上述“责停”措施皆未阻挡住保护区旅游开发建设的势头。直到2015年，在环保部等十部委联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监管管理的通知》的背景下，因天津市环保局一纸处罚决定，这一大张旗鼓的开发活动才终于“急刹车”。

2015年9月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会以一场公益诉讼将七里海保护区建设管理委员会（下称“七里海管委会”）、天津七里海文化旅游开发有限公司告至天津市第二中级人民法院，在法院主持的和解中，七里海管委会承认开发项目违法，并承诺限时整改、修复湿地。方案显示七里海管委会整改及需赔偿给开发公司以终止开发的费用逾2亿元。

但在2017年2月中旬，澎湃新闻回访七里海保护区发现，宁河区政府虽更换了旅游宣传设施名称，并对旅游娱乐设施进行封存，核心区内的建设项目、景区门口的游乐设施却未限时拆除，而在七里海国家湿地公园的东侧至东海边界的核心区，原有将近6000多亩芦苇荡然无存，渔民称已被个人承包为鱼塘。

七里海保护区核心区地界标志。澎湃新闻记者 刁凡超 拍摄

地方政府转租开发

从北京南站坐城际高铁到天津站，站内转车到滨海北站，再开车半个小时就可以到达七里海。

当地人习惯用“七里海”三个字简称这片不连续、开放性的区域，1992年，国务院给它正式起名叫天津古海岸与湿地国家级自然保护区。

国家海洋局官网显示，七里海是中国唯一以贝壳堤、牡蛎滩珍稀古海岸遗迹和湿地自然环境及其生态系统为主要保护和管理对象的国家级海洋类型自然保护区，区域范围涉及汉沽区、塘沽区、大港区、宁河县、东丽区、津南区的部分区域。2009年10月，经国务院批准调整后，保护区总面积由99000公顷调整至35913公顷。

小马哥家所在的宁河区俵口村，位于保护区的缓冲区，再步行几步，地上的界标便提示人们已经来到保护区的核心区。

小马哥还记得自己小时候在七里海玩时的景象：芦花荡漾，万鸟齐飞，“苇子里全是鸟儿，哪儿哪儿都是。”

澎湃新闻记者跟随他的脚步，踩在七里海保护区核心区已被收割的芦苇茬上，举目四望，开挖湿地修成的河道，非法建设的游乐场、小木屋、观景廊道等设施已将核心区变了个样子。

小马哥描述的场景，如今只能依靠想象：

“那里的水原来没这么深，也没有岛，岛上的麋鹿也不知是哪儿弄来养的。”澎湃新闻顺着小马哥手指的方向望去，约20只非当地物种——麋鹿，被孤零零地圈养在水面突起的小岛上，见有人来，他们警觉地与人对视。

穿过潮白新河，从东七里海来到西七里海。小马哥又指着眼前已被开挖的约6000亩鱼塘说，“这片原来全是芦苇地。”

七里海保护区核心区地界标志。澎湃新闻记者 刁凡超 拍摄

澎湃新闻从相关渠道获得的一份合同显示，2012年1月，七里海管委会将保护区核心区域大王台村面积约为5000亩苇地租赁给天津一家投资公司，以“天津七里海湿地公园”为名进行开发，以达到“双赢”目的。

合同写明，七里海管委会负责“场地内河道开挖、步行道及小木屋建设、设置停车位等各执法部门要求办理的相关审批手续”，也即，开发商在国家级保护区核心区内的违法开发活动获得了当地政府许可。

彼时，宁河县县委、县政府组织召开了由当地海洋、环保、林业等多部门负责人参加的会议，对上述开发项目进行过讨论，据一位参会人士透露，会议同意了上述开发项目，“毕竟这么大一个开发项目，某一个人是不敢拍板的，所以当时参会领导都签字了，是集体会签的。”签完后形成会议纪要，最后委托管委会与投资商签署合同。

而实际上，根据《自然保护区管理条例》，七里海管委会没有权力转租，更没有权力改变用途。

一位原野生动植物保护与自然保护区管理司负责人曾于2015年到过七里海保护区，他告诉澎湃新闻，“根据国务院《自然保护区管理条例》规定，国家级保护区的核心区、缓冲区是不能进人的，开发就更不行了。如果要发展旅游，只能在保护区的实验区进行适度的生态旅游，并且其规划建设项目必须经过国家自然保护区行政主管部门审批，地方政府无权审批。”

对此，澎湃新闻致函该保护区的行政主管部门国家海洋局。3月15日，国家海洋局答复称，“国家海洋局没有对天津古海岸与湿地国家级自然保护区核心区、缓冲区内的开发建设以及与保护区原有生态不相符的植被种植、野生动物引入进行过审批。”

遭遇“急刹车”

七里海保护区历年的卫星遥感地图显示，以开发商进驻后的2012年为界，保护区内发生了明显的改变。

据当地正在收储芦苇的村民讲述，开发前的保护区内基本为芦苇覆盖，但2012年5月后，保护区西海被人为挖开了多条河道，用来运营游船项目。大片芦苇被砍伐开挖后，变为规则的人为景观，而这些建设全部是在保护区的核心区内进行；西海南侧七里海大道北侧一些基础设施和娱乐设施也陆续上马，大门外还竖起了“七里海湿地公园”的牌子，这些设施位于缓冲区。

随着童话城堡、钓蟹池、水上舞台、音乐喷泉、珍禽乐园等旅游项目的建设，七里海湿地公园在2012年开园后，一度使周边的村子热闹起来。游客慕名而来，小马哥描述说，旅游旺季时，周边的鱼家乐生意兴隆，自驾游车辆在路边排起了长龙。

七里海保护区缓冲区内修建的喷泉设施。澎湃新闻记者 刁凡超 拍摄

这一“胜景”一直持续到2015年，环保部等十部委联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监管管理的通知》，天津市环保局将一纸处罚决定开给了七里海管委会，以湿地公园项目“未经建设项目竣工环境保护验收，就于2012年12月建成投入运营”为由罚款十万元。

国家海洋局表示，早在2012年3月12日，七里海保护区管理处向七里海管委会发出《关于立即停止保护区内违法施工抓紧办理相关审批手续的函》，要求七里海管委会立即停止违法施工行为，防止对保护区造成更大影响。同年4月，天津市海洋局向七里海管委会送达了《责令停止违法行为通知书》，责令七里海管委会立即停止实施津唐运河八公里沿岸景观带等建设工程行为。此后，七里海保护区管理处一直连续向七里海管委会发出关于停止在七里海湿地核心区和缓冲区开展建设活动、配合做好七里海湿地保护管理、停止违规旅游经营活动等停止违法行为通知。

开发建设遭遇“急刹车”。紧接着，2015年9月18日，具有公益诉讼主体资格的中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”），将七里海管委会、天津七里海文化旅游开发有限公司告至天津市第二中级人民法院，请求判令被告停止保护区内的开发旅游活动，并对保护区的破坏进行修复，使之恢复到损害发生之前的状态和功能。

2016年2月5日，七里海管委会向中国绿发会提供的整改方案显示，“近3、4年来，我们在未得到自然保护区管理机构批准的情况下，在七里海核心区开展旅游业务，这种做法严重违背了《自然保护区条例》规定。七里海管委会作为一级自然保护区管理部门，本应自觉遵守国家有关法律法规的各项规定，然而，由于我们对国家有关法律法规学习不够，思想上法律观念淡薄，明知不可为而为之。这是错误的。”

半个月后，七里海管委会进一步提出了一系列整改措施，包括给开发公司赔偿违约金以终止开发，合计所需费用为20180万元。

“九龙治水”难挡开发冲动

值得注意的是，2017年2月，中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）率先划定生态保护红线，以国家级保护区为代表的各类保护地，作为非开发区域将被纳入生态保护红线中。按照《意见》精神，七里海保护区作为国家级保护区将被纳入“红线”中。

早在2015年，天津市第十六届人大常委会第八次会议已经审议并批准七里海保护区为天津市永久性保护生态区域，一条红线将保护区核心区和缓冲区圈起。

国家海洋局向澎湃新闻表示，七里海保护区成立以来，各级海洋主管部门通过开展监督检查、督察、卫星遥感监视等手段对保护区进行监测。

但保护区管理机构为何没能阻止明目张胆的违法行为？

与森林植被类型的自然保护区不同，七里海保护区的管理较为复杂。

北京林业大学自然保护区学院教授张明祥告诉澎湃新闻，七里海保护区过去是古海岸的一部分，作为国家级保护区，其行政主管部门是国家海洋局，但实际上，除古海岸、贝壳堤外，保护区内相当大的面积属于湿地，作为国际重要湿地，从保护湿地的角度讲，归国家林业局湿地公约履约办公室(国家林业局湿地保护管理中心)统一管理，此外，作为候鸟的重要栖息地，国家林业局还要从栖息地的角度对其进行监管。“海洋局在陆地上管理保护区，因体制上的原因会受到其他部门限制，在管理效果上，会打一些折扣。”

且除国家林业局外，其他部委主管的国家级保护区在国家发改委没有“户头”，也即没有专项资金用于保护区的管护投入。

国家海洋局表示，由于海洋保护区建设管理无明确的资金渠道，国家和沿海地方海洋行政主管部门及有关国家级海洋保护区利用中央分成海域使用金支出等渠道，为保护区提供资金支持。近年来，已对该保护区投入资金约500万元，天津市海洋局投入各类专项经费约6000万元，主要用于天津古海岸与湿地国家级自然保护区的日常巡护、建设管护设施、进行范围调整、组织宣传教育以及开展科研监测、生态修复等工作。

澎湃新闻注意到天津市颁布的《七里海保护区管理办法》规定了七里海保护区的管理主体是保护区管理处。但2011年，在未取得法律授权的情况下，宁河区政府为了协调保护区的有关事务，成立了七里海管委会作为当地政府的派出机构进行开发建设。

2月15日下午，澎湃新闻致电七里海管委会，一位接电话的工作人员举例解释了他们与管理处的关系：“管理处是保护区的主体管理部门，管委会则主要负责协调沟通的工作，比如里面居民要种菜建个大棚，会报到我们这里，我们再报给管理处。如果管理处还解决不了，他们会报给海洋局”。

“实际上这两个机构有一些职能上重叠交叉的部分，在执法上、巡护上，共同处理一些事项，”上述负责人说。

但在小马哥看来，七里海管委会的权力更大，“海洋局的人基本上是例行下来转转，平时都是管委会的人管。”

张明祥说，七里海保护区与中国其他湿地类型的保护地类似，没有解决土地权属问题，“这成为矛盾的根源”。“森林类型的保护区有林权证，管理局有权属，同样是湿地类型保护区，洞庭湖保护区湖区属于国有，权属问题也可以解决，而七里海保护区内的土地要么属于个人，要么属集体所有。”张明祥说，“这个问题保护区管理局自己解决解决不了，是需要国家层面解决的问题。”

湿地保护亟需求变

本应完成的整改措施，却并未按时完成。

2017年2月10日，澎湃新闻在保护区内走访看到，核心区内的建设项目、景区门口的游乐设施并未拆除，甚者，在七里海国家湿地公园的东侧至东海边界的核心区，将近6000多亩芦苇荡然无存，被开发成鱼塘。

“去年（2016年）冬天我们在现场看到承包户在拉网收鱼，得知这片区域被承包了，但2014年7月我们曾来过这片区域，那时这里全部都是芦苇，现在已经被开挖成规则的鱼塘，裸露出黑色的泥土。而保护区东海的芦苇地也被承包了出去，还建立了鸟岛旅游区及相关旅游设施。”自2014年开始长期跟踪参与七里海保护区调查的公益组织“让候鸟飞”的志愿者田阳阳说。

“一个国家级的保护区破坏就破坏了”，冰冻的湖面上，有几个人正在挖洞钓鱼，小马哥想了想又补充说，“不过，普通老百姓其实缺乏对保护区要进行保护的意识，村民基本考虑的都是如何生存，谁会去考虑保护的问题呢？”

从20世纪70年代中国建立湿地自然保护区开始，湿地国际中国办事处主任陈克林见证了中国湿地保护的发展，也深知面临的问题。

陈克林说，湿地类型的保护区，因生态系统特点、功能和保护的对象的特殊性，不能按照森林植被类型的保护区的管理方式监管。但中国对湿地保护区的管理由于承袭了传统自然保护区行政上自上而下的单一管理模式，使湿地保护区管理存在如多头管理、产权不明、界限不清等诸多问题。

陈克林解释说，湿地类型保护区一般处于水陆交汇处，有水有陆，有林有草，有各种动植物，且地貌类型复杂，比较难于管理，特别是许多湿地保护区随着季节变化，湿地面积也会随之变化，“实践证明，如果按照传统自然保护区管理模式管理保护区，把湿地自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区的做法不能适应湿地保护区的管理。”

随着人们对湿地保护认识的逐渐加深，湿地类型的保护区理应有不同的管理模式。“要根据不同类型的湿地保护区提出适合各保护区自身实际情况的管理模式，其原则是，不同的时期在湿地的不同地域进行特殊管理。”陈克林说。

在今年全国“两会”上，已经有全国政协委员联名呼吁给湿地保护立法。湖北、江苏、安徽、江西、湖南五省的22位全国政协委员在全国政协十二届五次会议上联名呼吁加快制定出台有关湿地保护与修复的法律和政策。委员们建议尽快出台国家层面的湿地保护法，出台湿地保护与修复、湿地产权确权、湿地资源有偿使用等政策，将湿地保护纳入经济社会发展评价体系。