电子商务发展与基层财政能力

电商发展为欠发达地区带来了新的经济发展动力。图为2021年11月24日，重庆市梁平区袁驿镇叶岩村三组，电商带头人唐俊（右二）在帮助村民直播带货销售柚子。 IC 图

财政已经成为国家治理的基础和重要支柱，面对经济下行和央地财力差距扩大的双重压力，加强财政能力建设尤其是基层财政能力建设，成为顺利推进基层治理能力现代化和实现乡村振兴的重中之重。

自上世纪九十年代实施“分税制”改革以来，财权逐级上移弱化了基层政府的财政自主权。近年来，因实施以减税降费为核心的积极财政政策，以及履行新冠疫情防控与经济恢复衍生出的地方支出责任，地方财政收支缺口和债务规模短期内呈现大幅扩张趋势，进一步削弱了地方财政能力。虽然中央财政对地方发展的支持力度大幅提升，但基层政府尤其是乡镇政府的财政自给能力相对低下，仍长期陷于财政困境。

基层政府的财政能力呈现弱化趋势，直接影响了地方公共服务供给能力和脱贫攻坚任务的顺利推进。因此，如何破解基层财政收支缺口，提升基层财政自给能力，完善地方财政治理体系建设，已经成为我国政府和学界亟待研究和解决的重大问题。

如何应对基层财政困境

针对如何提升基层财政能力，理论界提出了各种应对策略。

一是实施财政体制改革，提高基层政府的税收自主权，特别是提高基层政府税收分成比例。提高基层政府的税收分成比例，能增强地方税收征管的积极性和促进财政支出行为合理化，有助于增强基层政府的财政自给能力。

二是提升基层政府的征税能力，以增加税收收入。早期研究认为主动稽查是关键，近期研究强调使用信息技术强化税收征管能力的重要性。

三是实施转移支付，助力基层财政解困。增加转移支付有利于降低政府间税收“逐底竞争”的程度，能够显著增强基层政府自有财力。

另有部分学者从土地财政、政府债务等非税收入增长的角度讨论基层财政能力问题。

但依靠改进征管技术、上级转移支付和地方政府发行债券等方式筹资，短期可以弥补基层政府的部分财力缺口，但从长期看来，不能从根本上缓解基层财政困境。只有提高地方财政“造血”能力，在推进减税降费改革以缓解企业经营压力的同时，鼓励传统产业转型升级，培植优质财源，才能增强地方经济发展的韧劲和后劲，从而从根本上缓解基层财政困境。

电商发展与农村电商产业集聚

新世纪以来，我国电子商务交易发展迅猛，从2000年的几乎为0增长到2018年的31.63万亿元，其中，商品、服务类电子商务交易额为30.61万亿元。

伴随着电商交易规模不断扩大，为其提供支撑的电商服务业发展也呈现稳步增长的态势，其中包括电商交易平台、电子支付、物流、信息技术、代运营、培训和咨询等行业。整个电商服务业营业收入已经从2011年的0.041万亿元增长到2018年的3.52万亿元，年均增长率达到88.9%。

电商的快速发展创造了相当规模的就业机会。电商从业人员规模从2014年的2690万人增加到2018年的4700.65万人，年均增长率为15%。（见图1）

图1. 2005-2018年我国电子商务业发展情况
数据来源: 《中国电子商务报告》（2014-2018）

我国电商交易规模不断扩大，催生了农村电商市场。

一些生活在城郊的城市边缘人群利用电商平台实现草根创业，推动村庄电商产业不断发展，使得一些普通村庄成长为电商产业集聚地，即“淘宝村”。进而，这一类村庄在乡镇层面不断涌现。这是农村地区电子商务发展最为成功的案例。农村网络零售额从2014年的0.18万亿元增长到2018年的1.37万亿元，年均增长率达到了66%。

根据阿里研究院的认定标准，此类集聚地的认定需要符合三个条件：（1）经营场所在农村地区，以行政村为单元；（2）年销售规模达到1000万元；（3）本村活跃网店数量达到100家，或活跃网店数量达到当地家庭户数的10%。根据产业类型标准，这一类产业集聚地主要分为三类：农贸类、工贸类和纯贸易类。

截至2019年，我国大陆地区已有29个省级行政区涌现总计4310个这样获得淘宝平台承认的电商产业集聚地。

伴随着草根创业者的经营规模不断扩大以及电子商务服务业的发展，农村电商的企业化呈现爆炸式发展，推动着农村经济的转型升级。那些农村地区的电商产业集聚地则逐渐成为重塑中国城乡经济地理新格局的重要力量，在包容性创新实践、为农村创造就业和商业机会、增加农民收入、带动农民工返乡创业和灵活就业、促进产业兴旺、减贫脱贫和乡村振兴等方面发挥着重要作用。

比如，仅2018年7月至2019年6月期间，全国淘宝销售总额就超过7000亿元，其中农村网络零售额占比高达50%，带动就业机会超过683万个。此外，2019年，来自国家级贫困县的电商交易额接近20亿元，说明电商发展为欠发达地区带来了新的经济发展动力。

农村电商发展与基层财政能力壮大

在电商企业集聚化发展的地区，尤其是在一些农村地区，电子商务成为地方经济发展新的动力，推动了当地“草根”创业的企业化，进而带动了制造业、服务业等相关行业的发展，一种以电子商务为代表的信息化推动地区产业转型升级的发展模式正在形成。此外，电商企业集聚也促进了当地电子商务服务业的发展，比如物流、快递等行业。

这样一来，在电商企业集聚的地区，创业企业不断涌现。企业数量不断增多，雇佣的劳动力也相应增加，在推动产业不断升级的同时，将为当地政府带来充足税源，这将直接增强基层财政能力。

与此同时，电商的不断发展使得传统交易手段迅速减少，给我国税收征管带来了巨大的冲击和挑战。

一方面，由于传统贸易方式被电商模式部分替代，传统贸易额大幅下降，导致现行税收制度下的税基受到侵蚀，政府的税收收入会下降；另一方面，由于电商市场的复杂性和特殊性，传统的税收法律无法在电子商务税收征管过程中发挥关键性作用，可能会形成“税收盲区”，进一步造成税收流失。

具体而言，我国电商税收流失主要集中在C2C（个人与个人）模式下。

在B2B（商家与商家）、B2C（商家与个人）和O2O（线上与线下）模式下，经营主体必须以电子商务企业的身份参与贸易活动，这就意味着需要进行工商和税务登记，并按现行税收制度和法律法规征税。

而在C2C模式下，一方面，国家出于促进就业和鼓励新兴业态发展的考虑，对小微企业实施了一系列免税政策，且大多数的“草根”创业企业经营规模较小，基本不在征税范围内，这会导致“合法”的税收流失。这一部分税收流失是国家宏观调控政策导致，并非电子商务发展导致。

另一方面，对符合起征点的经营主体来说，由于没有进行工商、税务登记和固定的经营场所，无法确认纳税行为的发生地，在用来进行税收管理的“金税工程”三期于2008年9月实施之前，税务机关难以通过“以票控税”方式达到税收征管目的，这会导致“违法”的税收流失。

由于“合法”的电商税收流失是国家宏观调控政策导致，无论农村地区是否出现电商集聚地，这部分商业活动均没有达到我国税法规定的起征点，因此我们仅考虑“违法”的电子商务税收流失。

一方面，在一些农村地区，一部分电商企业的形成完全依托于电子商务的发展，如果没有电商兴起，当地经济发展可能就主要依靠农业发展，大量农村劳动力滞留在总产值和税收占比越来越低的农村和农业部门，将带来更大的税收损失。

另一方面，确实存在部分企业为业务发展需要或者单纯为逃税目的，而借助电商将线下业务转移到线上的情况，这部分企业可能造成电商税收流失。

事实上，由于第三产业的税收贡献率相对较低，以工贸为主的电商企业集聚造成的电子商务税收流失相对较少。电商企业集聚推动地区产业转型升级，可以促进当地服务业和工业不断发展。服务业的税收贡献率较低，服务业企业集聚带来的正向税收效应可能会被电商企业的税收流失效应部分抵消。

但电商企业集聚会促进工业企业集聚，这些工业企业的税收贡献率相对较高，最终将产生正向税收效应。

因此，从理论上讲，在一些农村地区，电商集聚地的出现可以增强基层财政能力，主要原因可能是工业企业集聚带来的正向税收效应。

农村电商发展如何壮大基层财政能力

本研究发现，一个乡镇出现电商产业集聚地后，该乡镇财政收入进入全国前1000位的概率会增加5.47%。

本研究发现，此类电商产业集聚地的出现显著促进了乡镇企业数量的增加。这表明，以农村电商产业集聚地为代表的商业模式创新推动了地区产业转型升级，以信息化带动工业化的发展模式正在形成。

目前地方政府大力扶持农村电商发展，给予相关创业者优惠政策，故而不能排除创业者为骗取优惠政策而进行“虚假”创业。换句话说，企业数量的增加可能来源于“幽灵企业”（没有实质性生产或者经营活动的空壳企业）数量增加，并没有带来真实的企业集聚效应。这将影响到本研究结论的可靠性。

为排除“幽灵”企业存在的可能性，本研究进一步考察农村电商产业集聚地的出现对当地就业水平的影响。结果显示，电商产业集聚地的出现显著促进了当地企业雇佣劳动力数量的增加，这验证了企业数量增加并不是来源于“幽灵”企业，而是真实的创业活动。

随着电商发展对稳定经济增长、对冲经济下行压力的作用进一步显现，其被越来越多地用作政策工具，助力地区经济发展。这意味着，政府相关补助措施可能影响到当地财政能力。本研究证明，政府补助不影响农村电商发展和乡镇财政能力壮大之间的因果关系。

从理论上讲，除了对本乡镇财政能力产生影响外，电商产业集聚的出现可能通过溢出效应或虹吸效应影响邻近乡镇财政能力。存在溢出效应时，这一类集聚地会通过刺激邻村电商产业的发展增强邻近乡镇的财政能力。反之则会将邻近乡镇的资源要素（比如工业企业）吸引过来，从而降低邻近乡镇的财政能力。

本研究发现，某县的一个乡镇出现电商产业集聚地后，该县其它乡镇财政收入进入全国前1000位的概率会增加1.24%；当某县的一个乡镇出现电商产业集聚，在之后的1至3年内，该县其它乡镇出现同一类集聚地的概率显著增加。这证明了溢出效应的存在。

究其原因，与农村电商产业集聚地发展的特点密切相关。这一类集聚地的发展依赖于我国农村典型的“熟人社会”属性。“熟人社会”不仅具有高度的集体意识，而且信息完全对称，当某村成为电商产业集聚地时，正面效应会迅速向邻近地区扩散。最典型的案例是江苏省睢宁县，这里电商发展的萌芽产生于沙集镇东风村的三位村民，他们尝试互联网创业的成功，带动了东风村和周边村民的模仿，使得当地淘宝店铺的开设呈裂变式增长，最终产生了享誉全国的“沙集模式”，睢宁县也探索出了信息化与工业化融合的发展之路。

此外，农村电商产业集聚地的涌现可谓一场“边缘革命”，这类集聚地分布在城市格局中的边缘位置，最早的创业者基本属于生活在郊区的城市边缘人群。这种边缘属性决定了这类集聚地的出现形成虹吸效应的可能性较小。

政策启示

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，今后五年经济社会发展主要目标之一为国家治理效能得到新提升，包括更好地发挥政府的作用，明显提高社会治理特别是基层治理水平。基层政府治理水平往往与基层财政预算能力呈现正相关关系，增强基层财政能力已然成为国家能力建设的核心问题，也是顺利推进基层治理能力现代化的重中之重。

本世纪初，我国开始进行以减轻农民负担为中心、取消“三提五统”等税外收费、改革农业税收为主要内容的农村税费改革，自2006年起农业税全面取消。这项改革减少了基层政府尤其是乡镇财政收入，单纯依靠上级转移支付难以形成强大的基层财政能力。作为近二十年来最重要的商业模式创新，电商成为地方经济新的增长引擎，通过推动数字经济发展增强了基层财政能力。因此，全面理解电子商务在增强财政能力方面的影响具有重要意义。

首先，新兴电商模式为促进农村经济和区域发展带来了新的希望和机遇。对基层政府而言，要不断完善基层营商环境和农村基础设施建设，加大对农村人力资本投资，充分发挥电商集聚的优势。

其次，由于现行税收监管制度建设滞后于电商市场发展水平，导致电商税收流失严重，可能会对基层财政能力产生负面影响。因此，我国应该加强税收信息化建设，逐步推进税收征管体系与第三方电商平台的对接，缓解信息不对称程度，增强税务机关的税源监控能力，防止逃税行为的发生。

最后，从长远来看，进入经济发展新时代，以信息技术为代表的科技创新在国家能力建设中扮演着越来越重要的角色，这给各国执政者提出了新的要求，同时也是新的挑战。各国需要保持与时俱进的态度，积极拥抱层出不穷的新技术，将新技术应用于经济建设和基层治理，促使财政能力和制度能力之间形成良性循环。

此外，在电商发展初期，税收制度可以以鼓励新兴业态发展为首要目标，但随着电商规模不断扩大，需要完善现有的税收制度，将鼓励创新发展与规范治理协调统一，保证电商与传统商业模式税收制度的一致性，降低税收的遵从成本。

（作者吴一平是上海财经大学公共经济与管理学院教授，杨芳和周彩均为上海财经大学公共经济与管理学院博士生。本文即将发表于《世界经济》，经作者授权刊用，有大篇幅删节和改写，具体技术细节请参考原文。）