产业发展视角下的国有资产进退

基于社会主义市场经济体系中政府角色的定位和现代产业的发展趋势，在不同行业，国有资产运营应该是有进有出。也只有在这个背景下，才能正确、全面地理解国有企业改革。无论是国有资产运营的行业进出，还是国有企业改革，不仅涉及利益重组，还牵涉一些重要的理论认识问题。围绕国有资产运营与国企改革的争议和分歧，表明还有许多理论认识问题并没有解决。本文就此进行一些探讨。

一、国有资产运营的行业退出

由于历史的原因，现在不少竞争性行业仍然存在国有企业和国有资产的运营，尤其是地方国企。一些地方政府通过投资平台、集团公司、地方国资委以绝对控股、相对控股或参股的形式，甚至将经营的触角伸入或保留在饮料、家电、房地产等竞争性行业。

经济社会中，产业发展体现为一个动态的过程。过去的主导产业、关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业可能会演变为地位一般的产业，而过去不存在的产业可能会成为主导产业甚至关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业。譬如，纺织业曾经是关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业; 改革开放之初，家电是经济社会的主导产业; 在我国的福利分房向商品房制度转型时期，需要巨额资金投入的房地产业既带有公益性质，也关系社会稳定和国民经济命脉。但这些产业在国家产业发展战略中的地位显然已发生了重大变化，纺织、家电现在只是一般的竞争性行业，甚至房地产业也很难说是属于关系国家经济安全和国民经济命脉了，因为这个行业现在已成为有众多公司参与开发的竞争程度非常高的市场。

再譬如，互联网及其衍生的网络安全、智能汽车、新能源等，已经成为现代经济社会的主导产业或关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业。如果机械地理解国有经济的主导地位，国有资产和国有企业不从那些竞争性行业退出，不从那些曾经重要现在已经成为一般性产业和非成长性的传统产业的领域退出，势必会影响政府或国有资产对现今时代主导产业及关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业的充分介入，因为政府资源或国有资产在一定时期内是既定的。假如通过增加税收或改变财政投入结构去满足对新的重要产业的投入，则必然会影响经济发展的后劲，影响民众福利水平。

而且，不妨设想一下，如果大量的国有资产积淀在钢铁、煤炭、化工、房地产等传统产业领域，而在互联网+、新能源、精准医疗等新兴产业或前瞻性产业领域的经济话语权和技术话语权不够充分，那怎么体现国有经济的主导地位? 国有经济的主导地位主要不是看国有资产在整个国民经济中的比重，而是看它主要配置在哪些产业或行业。

正是在某种程度上对国有经济主导地位和国有企业功能的一些不够正确的机械性理解，导致在钢铁、煤炭等传统产业领域出现了大量的“僵尸企业”(即一些国企长期巨亏，但仍在政府的各种扶持下继续经营) 和产能过剩，使得各级政府背上了沉重的经济包袱。甚至可以说，传统产业领域过多的国有资产和国企，对政府宏观经济政策的制定都已经产生一定程度的掣肘。

当然，产业地位的演进有一个过程。国有资产从有的行业应该全部退出或仅仅只是参股，从有的行业应该是部分退出(例如钢铁等)。如果既要进军新兴产业，又同时维持原有在位的国有资产不变，那国有资产的数量规模和行业跨度岂不是要越来越大，那不是要向传统体制回归吗?

国企如果不从竞争性行业退出，还会使得市场竞争的公平性受到破坏。因为国企不仅会挤占其他投资主体的投资、经营的机会，还可能利用政府的资源、信息、采购等优势，挤压行业内的其他企业。

有一种说法，国企应该在有关国计民生的行业领域占主导地位甚至完全垄断地位。理论上，这种说法也许没有问题，但哪些是属于有关国计民生的行业领域呢? 具体界定时还是容易引起歧义的。譬如，人们的吃、穿、住、行等，不都关系国计民生吗? 难道餐饮、食品加工、服装制造、商品房建设等行业，都应该只允许国企经营或者由国企来主导经营? 但恰恰这些行业领域的市场化程度是很高的。而且我们打破传统公有制经营模式的改革也恰恰是从农业部门开始的。

还有一个阻碍国企从不少竞争性行业退出的认识误区，就是认为一旦发生战争、重大自然灾害时，各种资源的调配应当依靠国有企业，而非国有企业未必靠得住。依据这种认识逻辑，世界上那些市场经济国家岂不是都无法应付战争和重大自然灾害? 实际上，国家意志除了通过国有资产和国有企业实施外，更重要的是通过国家法律体系来实施，通过特殊时期的政府行政权威和行政力量来实施。就我们国家来看，重大自然灾害和局部战争时期、军事演习期间，政府相关部门不是可以依据相关法律顺畅地调动包括非国有企业在内的各种资源吗? 甚至许多非国有企业主动纳入国家的统一指挥系统。

还有一种担忧，认为非国有企业比之国有企业更容易泄露技术秘密和商业秘密。首先，对竞争性行业领域中有特殊技术秘密和商业秘密的公司，可以实行国有控股，如茅台、宣纸、云南白药等。其次，对哪怕是非国有企业的重要技术秘密，国家法律也是具有管辖权的，如禁止技术外泄和技术交易。美国的许多军工企业及其重要技术就受到美国法律和美国政府相关部门的管辖，非国有企业的任何人员泄露这样的技术都是要受到法律惩罚的。再次，非国有企业出于自身的商业利益，也会对其拥有的技术秘密和商业秘密加以保护。大量现实案例表明，非国有企业并不比国有企业在技术保密方面更不可靠。比如，中国民营的华为公司拥有不少关系国家网络安全的重要的技术秘密和商业秘密，至今也未听闻其技术泄密，反倒是其他国家对华为公司进行技术防范。

从上市公司公开披露的信息看，我国的一些民营上市公司已涉足技术保密性要求很强的军工生产领域，有的还是与国有军工大企业合作。譬如，蓝盾股份、盛路通信等利用自己的技术优势生产先进的军用雷达。所以说，这方面理论上的担忧都已落后于现实。

根据十八届三中全会和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，政府应该通过混合所有制等形式选择性退出一些行业的生产经营活动。中共中央、国务院后来颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》) 又进一步将国企区分为商业类和公益类，商业类国企又细分为主业处于充分竞争行业和领域的国企，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业以及关键领域、主要承担重大专项任务的国企。在此基础上，要分类推进国有企业改革。可见，国有资产和国有企业在竞争性行业的各种形式和程度的退出，是符合中央精神的。

二、国有资产运营的行业留存和进入

国有资产在公益类行业及主业处于关系国家安全、国民经济命脉等的重要行业，需以一定的规模和形式留存。但这种留存也并非一概以独资国有企业的形式存在。根据《指导意见》，这些行业领域的国有资产运营也可以采取多种方式，同时鼓励非国有企业参与经营，即国有企业也可以实行混合所有制形式。

国有资产运营在竞争性行业和传统产业的退出，也为国有资产进入一些新兴产业和行业提供了财务基础，同时，进入重要的新兴产业既是保持国有经济主导地位的需要，也是国有资产保值增值的需要。因为新兴产业的市场前景广，往往具有较高的收益率和利润率。

但新兴产业发展初期往往也有较大的市场风险，真正有发展潜力和市场前景的新兴产业一般要经过一定时期的市场甄别和筛选。所以，国有资产对新兴产业的进入也要遵循市场原则和谨慎原则，利用市场甄别机制和市场筛选机制，以符合市场经济规范的合适方式逐步进入。

譬如，国有资产可视产业发展和目标公司的具体情况，运用资产置换、股市定向增发、并购等方式，选择对新兴产业领域发展情况较好的公司参股、相对控股。国有投资管理公司更是可以利用投资平台，采取灵活多样的投资、参股形式在新兴产业领域追求资产的保值增值，甚至可以一定的参股比例投资于创投公司和风险投资基金等，享受新兴产业领域初创公司可能的快速发展所带来的丰厚回报。当然，一般情况下，国有资产不宜追求对新兴产业中竞争性目标公司或投资基金的控股，这既是控制、分散投资风险的要求，也是为了避免改变非国有企业及投资主体符合市场经济规范的灵活、高效的治理结构，同时也是为了不干扰、破坏市场的公平竞争环境。

由于股市对新兴产业领域有发展潜力的公司有良好的甄别、筛选机制以及信号显示功能，加上其独有的资产分割技术和高效的交易机制，国有投资公司可以充分利用股市平台实施对新兴产业的拥抱，并在总体上实现产业升级的战略目标。比如，中央汇金投资有限责任公司（国有独资）近两年的股市投资行为虽是特殊市场条件下的救市行为，但对一些有产业发展前景的上市公司的参股，客观上顺应了现代产业的发展趋势，是对新兴产业发展成果的分享。

也许有人会说，中国内地股市不具备长期投资价值，如何谈得上分享新兴产业发展的成果?这种说法是片面的。传统产业领域的一些上市公司也许没有表现出良好的长期投资价值，但也有不少优秀上市公司和新兴产业领域的上市公司显示了良好的长期投资价值。譬如，以复权后的股价来计算，2016 年3 月底相较于2012 年底，东方财富的涨幅为23. 75 倍，网宿科技的涨幅为14. 87 倍，银之杰的涨幅为23. 22 倍，创业板指数的涨幅为14. 62 倍。这期间，中小板指数和上证综指、深证综指也有类似于创业板指数的涨幅。所以，轻率断言中国内地股市和上市公司缺乏长期投资价值是不符合事实的。

当然，在新兴产业领域那些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业，可以而且应该建设一些国有控股企业。国有经济的主导地位不仅体现为国有资产进入新兴产业领域中的重要行业，而且体现为能够在新兴产业链上的关键性节点发挥重要的影响力。一味追求资产的数量规模其实没有多大意义，只会挤占非国有经济的发展空间。

国有资产运营的行业有序进出不能替代国有企业本身的改革。混合所有制形式虽是国有企业改革的手段之一，但不是国有企业改革的全部内容。譬如，即使国有控股企业甚至国有独资企业，其管理层的选择和聘用也必须尽快去行政化，通过市场来选聘。这要求真正建立和完善面向包括国有企业和非国有企业的职业经理人市场或企业家市场。职业经理人市场的形成、发育和完善，会对国有企业的管理层带来经营的动力和压力，因为如果经营业绩好，薪酬水平和在业界的声誉会相应提高; 如果经营业绩较差，薪酬水平和在业界的声誉会相应降低，甚至会无企业愿意聘用。这是目前国企改革阻力相对较小、可操作性相对较强的一项举措。

国企改革阻力相对较小及可操作性相对较强的另一项举措是，引进不同国有资产背景的国有企业，在同一国企内建构既相互合作又相互监督、相互制衡的大股东治理结构。这样可以满足某些特殊性质的国企由国资控股的需要，也避免卷入意识形态方面的争议。作为大股东的不同国资背景的国企有不同的利益诉求，有助于克服同一国资大股东可能带来的一些弊端。一个值得咀嚼和深思的案例是，万科的第一大股东是作为央企的华润集团公司，在万科披露希望引进作为地方国企的深圳市地铁集团公司为大股东的意向后，华润集团公司以多种方式表达了异议。这表明不同国企是可以在“亲兄弟明算账”的理念下，为了各自利益而相互制衡的。

国有企业本身的改革，是国有资产运营的行业留存和进入的有效性、合理性的基础和前提。如果国有企业的所有制结构和治理结构不优化，经营效率低下，那国有资产行业留存和进入的意义就会大打折扣。譬如，有的学者谈到，由于有些国有集团公司没有进行真正意义上的公司化改制，导致作为其下属企业的上市公司缺乏市场竞争力。

国有控股的上市公司如果经营业绩不佳，作为大股东的集团公司为了保住其再融资的资格及避免退市，每隔几年就向上市公司注入优质资产，同时剥离上市公司的劣质资产。但如此扶持性操作，会使得上市公司的管理层产生并增强经营管理上的惰性。而且，上市公司几乎成了不断将国有优质资产变为劣质资产的转换器。国有资产在这样的上市公司的留存不仅没有意义，而且成了一个经济包袱。出路无非是，或者视产业特性，将上市公司的控股权转让，或者更换上市公司的管理层并加强业绩考核。但不管怎样，控股的集团公司本身必须进行真正意义上的公司化改制。

国有资产还有几种隐性的行业留存和进入要特别警惕。一是房地产行业。房地产市场的大量库存使得银行的大量贷款面临无法回收的风险，从而倒逼政府调整房地产政策。而政府在市场倒逼条件下出台的政策，常常以国有资产不同途径的损耗为代价。在这种情况下，国有资产实际上是被动进入房地产这一高风险行业。

二是地方政府以产业发展引导者的角色，以大干快上的方式，动用各种资源扶持新产业领域的企业发展。结果，一些大大受惠于行政力量的企业往往碰壁。光伏、LED（发光二极管）、风力发电等行业都有这方面的不少案例。这些企业一旦陷入困境甚至破产，地方政府以及当初深受地方政府行政力量影响的银行便深套其中。最后常常要由政府和银行来买单或部分买单。实际上，在这种情况下，地方政府充当了隐性担保者的角色，国有资产一定程度上成了隐性抵押品。

三是地方政府招商引资和建设的经济开发区，也是常常由政府动用各种资源去扶持相关企业。与第二种情况相类似，一旦有企业陷入经营困境，被动隐性进入的国有资产也会遭受损失。

为防范国有资产的这几种或类似的隐性行业进入，必须加强相关制度建设，严格政府在经济社会活动中的角色定位。应当在改革中塑造商业银行更加独立的经营决策地位和风险自担、风险严控的机制。譬如，商业银行对房地产行业的贷款应有控制在一定比例范围内的严格制度性规定，对其他单个行业或单个企业的贷款也是如此。类似于招商引资的工作不应继续作为考核地方政府的政绩指标。

三、不应再纠缠于“国退民进”或“国进民退”

国有资产运营的有进有出，既可以在产业结构发展演进的过程中，动态保持国有经济的主导地位，又可以实现国有资产保值增值的目标。国有资产运营的有进有出并不是“国退民进”或者“国进民退”的简单表述所能刻画的。“国退民进”和“国进民退”的说法之所以会引起较多的争议，就在于它们的简单化和涵义的含糊不清。“国退民进”容易被理解为国有经济主导地位的逐渐丧失，而“国进民退”则容易被认为是对传统体制的回归。

围绕上述两种说法的争论，不仅可能会拖延、阻扰国有资产运营的行业进出和国有企业的改革，还会造成理论上的一些混乱。譬如，有人为了证明没有发生“国进民退”，提出的依据是，统计数据显示民营经济的资产总额、企业数量与吸纳的就业人数等的绝对数和相对比率都在增长。但实际上这种论证在理论上是不科学的，至少是不严谨的。

如果国企经营效率不高，发生了资产的缩水，并且在资源投入和资产注入不断增加的情况下，资产依然呈现缩水或者维持不变，而与此相反，民营企业如果因为经营效率较高，其资产总额的占比当然会上升。这种情况不能说明没有发生“国进民退”，恰恰是发生了“国进民退”。

在国企数量没有变化或者略有增加的情况下，民营经济由于其投资主体分散的特点常常会呈现出企业数量的增加，全社会企业数量结构的这种变化能够说明一定没有发生“国进民退”吗? 也不能。国有企业一般都是大企业和超大企业，社会经济资源对它们的倾斜性投入常常表现在对既存企业的投入和既存企业对好的投资机会的享受。而非国有经济却完全可能在社会资源分配不变甚至越来越少的情况下发生企业数量的增加。

换言之，民营企业的数量比国有企业的数量增加多，并不能说明没有发生“国进民退”。国有企业与民营企业的就业人数占比等的变化也是这个道理。以这样的统计数据来证明是否存在“国退民进”还是“国进民退”都是缺乏说服力的。

关键是，不应纠缠于“国退民进”或者“国进民退”的简单化描述。前者只是对国有资产行业退出的一种现象描述，后者甚至谈不上是对国有资产行业进入的一种现象描述，因为在新兴产业领域，常常是国有资产和非国有资产都在进入。全面、完整地理解国有资产的行业进出才能够获得科学、正确的认识，才会尽可能地形成社会共识。

[本文原刊于《福建论坛》（人文社会科学版）2017 年第1 期，原题：“产业发展视角下国有资产运营的退出与进入”。略去参考文献，正文经重新编辑并由作者审定。经授权刊用。]