想象中的“历史街区保护”，现实中的“房地产开发”

近年来，国内不少城市的历史街区改造已经从单一主体控制向多元主体参与、利益平衡转变，并有了不少的成功案例，但对于多数城市来说，历史街区的改造仍处于政府、市场、社会三者的博弈困境中。

汕头小公园历史街区是汕头这座“百载商埠”的历史标志和地方特色，在将近30年的旧城改造中，从政府主导的危房改造、控制性开发，到地方权力与资本结成利益共同体，街区改造成为一个以土地效益为目标、与利益挂钩的商业项目，虽然房地产项目遍地开花，但核心风貌保护区的商业街区改造却因财务困境而阻断数十年。本文基于列斐伏尔的空间生产理论，对小公园街区改造的过程及背后的困境进行深入探讨。

开埠通商，华侨投资

小公园历史街区（注：文中对“小公园历史文化街区”范围界定为东起利安路、西至大港河、南起海岸线、北至梅西河的旧城区区域，总面积约198.96公顷。目前区内共涉及4个街道--永祥、新福、海安、同益，23个居委会， 33202个住户，106924个居民）位于汕头市中心城区西南部，原是韩江出海口的一个小渔村，明中叶以后逐渐成为贸易港。第二次鸦片战争后汕头埠开放为通商口岸，各种外事机构、商业机构先后在汕设立。

1922年汕头市政府提出《市政改造计划》，广大爱国华侨在“实业救国”倡导的带动下，纷纷投资城市建设。小公园街区现存的主要建筑多在1920年代末到抗战前夕建成，侨资约占总投资的2/3，侨房2000多栋。

小公园历史街区的发展成就了汕头这个近代港口城市，是外商资本投资与潮汕华侨打工经济回流共同推动城市化的结果。外商在汕头设立各种商贸机构启动了城市发展，大量的华侨将在海外务工经商的收入以侨批的方式寄回家乡置业建房。小公园街区的历史建筑风貌、社会发展历程汇聚了浓浓的开埠文化和华侨文化，具有较高的历史文化价值。

政策变迁，房屋产权细碎化

1949年后，汕头市区依托老城逐步向东、西北扩展，由于城市建设速度缓慢，小公园作为城市商业中心的地位仍得以维持，计划经济时期更是商品供需的集散地。经历了土地改革和对资本主义工商业的社会主义改造，小公园街区的私人房产在公私合营后多由政府房管部门接管，绝大部分商行店铺变为住房，由居民向政府租用；也有部分房屋被单位整座租下，成为职工宿舍或仓库。

改革开放后，小公园街区的集体工厂逐渐撤离，留下归属权不清的职工宿舍。1980年代后，开始有大量的华侨索取侨房的产权和使用权，随着华侨私房政策得以落实，街区内大量房屋产权归还华侨，变回私人住房。

由于代际继承，造成了街区房屋产权日益细碎化的格局。目前小公园街区房屋产权错综复杂，据2013年市旧城办对小公园街区的摸查统计，街区内现状房屋私产产权占74.98%，单位产占16.74%，公产房占4.40%，侨产房占3.88%。

功能外迁，旧城逐步边缘化

1981年，经国务院批准在汕头东部的龙湖区设立经济特区，城市建设重心向新区东移。汕头的商业中心经历了“小公园--金园区--龙湖区”一路向东的变迁进程，商业网点不断向全市范围扩散，特别是龙湖区以南国商城、国际会展中心为依托，商业繁荣，金融、房地产业发达，在东部形成了新的商贸中心。

随着公共财政集中于城市新区开发，旧城区改造资金投入相对短缺，小公园街区物质结构与社会结构双向老化，内部废弃空间、与新城区之间的裂缝空间出现。使用者的离弃与动迁，传统地缘关系与地方认同感的解体，使小公园街区成为一处经济闭塞的孤岛，昔日传统商贸中心逐渐沦为一个低租金、低成本投入的地段，成为以销售低档廉价日用小商品为主的商住混合区。

最初的小公园街区建筑风貌独特，配置了“亦商亦居，前店后仓，楼下经商楼上居住”的建筑功能格局，但随着建筑原有功能的褪变，目前多数房屋只剩单一的居住功能，大部分历史建筑处于荒废闲置状态。现在，街区内共有危房2588座，主要分布于小公园核心片区和西片区。

目前，小公园街区内居民住房水平远低于汕头市平均水平。以街区内的永祥街道为例，人均住房建筑面积为15.33平方米/人，而汕头市人均住房建筑面积为20.17平方米/人。永祥街道将近90%的家庭住房间数在2间以下，而整个汕头市超过80%的家庭住房间数在2间以上。同时，公共设施整体滞后也是小公园街区当前存在的另一个问题，较低的居住生活质量，导致本地居民纷纷外迁，街区逐渐丧失活力。

随着小公园地域功能地位的衰退，薄弱的公共设施和拥挤的住房空间已无法满足需求，中上阶层的本地居民不断往新区搬迁，本地人口骤减，外来人口集聚。以永祥街道为例，近20年来街道总人口从44025人骤减到21093人，其中本地户籍人口减少了24549人，外来流动人口增长了2592人。

目前，街区内的留守居民逐渐老龄化，以独居住户为主。以永祥街道为例，1990年人口年龄主要集中在45岁以下，占75.72%，青壮年劳动力较多。到2010年人口年龄结构向两端拓展，45岁以下人口所占比例减少为55.79%，60岁以上人口占17.59%，超过了国际老龄化社会界定的10%的标准。同时，街区居民贫困化程度严重，目前共有低保救济2020户，3111人。

“见缝插针”式的独栋危房改造（1987—1994年）

从1987年开始，小公园街区就开启了改造之路，早期的改造致力于解决危房问题，拆旧建新、窄路拓宽，推动城市现代化。加之国家对城市建设用地的控制，为增加住房，旧城区成为挖潜改造的对象。1987—1993年，先后共拆除旧建筑面积387341平方米，其中危旧建筑3100座，拆迁8465户共31423人，新建建筑面积约698374平方米，回迁6260户。

这一时期，小公园街区改建标准不高，仅限于解决住房“有无”和“安危”问题，项目用地规模小，见缝插针，基本为两三栋住宅的小规模改进，零碎而没有规划。

“成片配套”式的居住组团改造（1994—2000）

1994年后，政府转变了改造观念，对小公园街区开始实行“综合开发，配套建设，成片改造”的方式。1995年，在《汕头市旧城区改建控制性详细规划》中，提出了“整体改建、疏散人口”的改造模式，通过优化用地结构、调整空间布局，完善道路系统，最终将旧城区3-4万人进行了疏解。

到2000年，小公园街区先后共拆除旧建筑面积460567平方米，其中危旧建筑3626座，拆迁8402户共29811人，新建建筑面积约703888平方米，回迁4307户，新建了一批公共设施配套齐全的居住区。

“大拆大建”式的房地产开发（2000—2010）

2000年以来，在分税制和住房制度改革的推动下，汕头进入城市化快速推进以及房地产建设的高潮，汕头政府开始将小公园历史街区作为空间生产的对象，以实现资本效益最大化，开发主体由政府主导下的国资建设单位转变为私营房地产公司。

在这种滨海房地产开发模式中，政府以土地资源获取财政收益，迅速推进开发建设，改建后的高档商住小区滨海环境区位好，配套设施齐全，迁入了一批具有购买实力的中上阶层。

虽然旧城区环境质量的下降导致部分居民外迁，但由于改造建设了大量住宅，又引进部分外来人口，旧城人口始终未能疏散。开发商在利益机制驱动下，挑选边缘区拆建比高的片区进行改造，导致了小公园街区改造“天女散花”式的被动局面。由于是局部地段的改造，对街区的整体功能定位、文化特色的保护与继承等缺乏考虑，不少文物古迹的周边环境在改造中被严重破坏。

从“历史文化保护”到“保护性开发”

2000年以后，由于汕头新区建设，旧城改造放慢，政府官员、规划师等精英阶层对小公园街区风貌的保护意识觉醒，规划思想从“整体改建”转变为“控制性保护”。1999年，汕头市人大审议通过了设立“小公园历史建筑风貌保护区”，在2000年版的《小公园历史建筑风貌保护区规划》中，将小公园街区定位为以商业、文化、旅游、休闲为主，适当兼容部分居住功能的步行街区，提出在保护方式上注重历史文化资源的保护与片区环境质量的改善相结合，对有较高保护价值的传统街道、特色建筑给予保留与维修，保持片区总体街道空间尺度、建筑风格，按此原则对地块内部进行统一规划、集中改造。

但在现实改造中，2000年版的《小公园历史建筑风貌保护区规划》以控制为核心的保护开发与市场商业开发的逐利行为存在巨大冲突，使得2004年汕头政府不得不对规划进行调整。

2004年，汕头政府启动小公园历史建筑风貌保护区改造项目，企图借鉴上海“新天地模式”，通过功能置换，以商业替代居住获取利益最大化，平衡改造成本。2006年，汕头佑松房地产开发有限公司以总地价30657.5万元竞得小公园核心区约122亩土地使用权，由金平区政府负责拆迁工作，佑松房地产开发商与多位台商合资分期建设，计划将小公园街区打造为集商业、旅游、休闲、居住于一体的大型商业街区，总投资（包括拆迁、建设资金）约12亿元，是汕头首宗实行拆迁者与建设者相分离和所有原居民易地置换产权的旧城改造项目。

由于政府急于招商引资推出项目，对拆迁补偿的评估不全，改造项目刚开始半年就因“拆迁资金断裂，移交土地迟缓”而“夭折”。至2011年，部分片区仍处于已征未建状态，小公园历史街区保护性开发的尝试以失败告终。

想象中的“历史街区保护”，现实中的“房地产开发”

由于汕头政府财政资金有限，早期对小公园街区的改造只能为挖潜式改造，通过拔高地块容积率以获取改造收益，而对基础设施这类无效益回收的公共建设资本缺失，导致旧城区市政和道路设施始终得不到改善。政府财政与市场资本的空间生产同时选择了社会交易成本较低的新区，旧城区走向了负向循环的锁定，财务困境阻断了小公园历史街区的空间生产。

由于私人资本的进入，历史街区的保护被新空间营造这一目的工具化，为资本进一步大规模入侵提供了合理化。在空间的表征中，城市规划强调对小公园街区所蕴含的历史文化的保护和公共空间的塑造，而单靠市场主体的开发行为往往追逐资本利润的最大化。规划预期与实际执行博弈失败，规划成为空间生产过程中名存实亡的工具。在空间的实践中，开发商以高容积率建筑取代低密度历史建筑，追求眼下直接经济价值，罔顾街区历史价值，小公园街区只能停留在想象中的“历史街区保护”。

小公园街区的改造从早期政府主导下的危房改造，到后期政府与资本合力下的房地产开发，始终缺少来自社会的第三方力量的介入。小公园街区的改造沦为了现实中的“房地产开发”，以获取土地价值高额收益的房地产项目得以有序推进，而以文化价值为导向的商业街区项目陷入控制性保护的困境。

市民城市文化认同的觉醒

目前我国历史街区的改造主要依靠专家的保护倡导、政府的资金投入、专业人员的技术支持，广大公众特别是居住在历史街区中的居民，较难真正有效地参与到改造中。小公园街区的留守居民受教育程度较低，对街区的文化遗产价值认知缺失。

当问及对小公园改造的看法时，居民的回答多是“这路灯坏了好久也没人来修”、“怎么改是政府的事，跟我们无关”、“真是丢死人了，一车车游客被拉过来看垃圾堆”、“得命长才看得到改造”。本地居民关注的更多是与自身利益相关的交通出行、居住安全、生活设施等问题，以及是否能从拆迁补偿中获取更大的直接经济收益，而整个街区的风貌保护则被认为事不关己。本地居民在小公园街区改造过程中的参与意识薄弱，社会公众并未采取“自下而上”的路径遏制地方政府与开发商的空间生产行为。

列斐伏尔认为，空间既是政治性又是社会性的，当规划影响到居民生活时，后者则从沉默转向抗争，社会运动往往质疑空间之使用。小公园街区改造的搁置激发了民间保育组织社会参与的崛起，近年来专家学者、精英群体、热心人士利用报刊、电视、网络等多种媒介方式，呼吁市民参与保护小公园老建筑。

2012年，由汕头籍本土大学生发起的民间历史建筑关注小组——汕头山水社，通过组织寒暑假工作坊、文化导赏、展览交流等方式，对街区的遗产信息进行采集，对街区居民进行民意普查，在此基础上向政府相关部门建言献策，以影响政府的决策和开放商的空间实践，使街区的集体记忆得以保存。

然而，精英群体与社会群体的空间抗争，虽然在某种程度上制止了历史街区大规模的拆迁与高投入的商业开发，但街区空间生产的方向仍牢牢把握在权力与资本群体的手中。汕头山水社等民间保育组织的兴起，开埠保护条例的实施，推动更多人关注、反思、参与历史建筑保护，是地方文化行为促进历史街区更新的一大进步，但困于当前的国家政策背景和地方政府财力，小公园街区的保护性改造仍无法推进。

小公园历史街区寄托了海外华侨和老一辈的乡愁，而如今的汕头本地人却无法将其与城市文化形象绑定，街区蕴含的开埠文化、华侨文化在城市化的改造进程中被忽视与埋没。对小公园历史街区的保护如果不主动介入，其建筑资产、历史价值就会逐渐衰退。

面对来自社会的压力，来自政府的要求，以及来自社区居民的需求，小公园街区的保护与更新该何去何从？在目前汕头政府财力有限，市场响应不足的情况下，小公园街区的改造不能简单地复制大规模的空间生产模式，应转化为历史文化导向下的旧城改造，等待一个时机的刺激，多方力量共同参与，探索一种小规模渐进式的改造模式，才能打破旧城区自身衰败的锁定和负向循环的困境，让更多的主体分享到历史街区改造的红利。

（本文转载于《现代城市研究》2016年07期，原文标题为《基于空间生产视角的历史街区改造困境——以汕头小公园历史街区为例》。经过简化编辑，由作者授权转载。实习生李宁琪对此文整理做出了贡献）