吴敬琏：一文读懂“供给侧结构性”改革

【编者按】

2017年3月5日，国务院总理李克强代表国务院在十二届全国人民代表大会第五次会议上作《政府工作报告》。李克强总理在回顾2016年工作的同时，明确提出，2017年必须坚持以推进供给侧结构性改革为主线：必须把改善供给侧结构作为主攻方向，通过简政减税、放宽准入、鼓励创新，持续激发微观主体活力，减少无效供给、扩大有效供给，更好适应和引导需求。这是一个化蛹成蝶的转型升级过程，既充满希望又伴随阵痛，既非常紧迫又艰巨复杂。要勇往直前，坚决闯过这个关口。

作为今后一段时期贯穿整个经济工作的主线，“供给侧结构性改革”究竟是什么？它为何如此重要？转变发展方式提了二三十年，仍未见效的原因在哪里？

国务院发展研究中心研究员吴敬琏在《三去一降一补：深化供给侧结构性改革》一书中对“供给侧结构性改革”作出了详细阐释。本文摘取部分观点，助力读者领会党和国家领导人的战略意图，以明晰发展趋势，掌握改革节奏。

着力推进供给侧结构性改革，这是2015年11月中央财经领导小组和12月中央经济工作会议确定的重大举措，也是今后一段时期贯穿整个经济工作的主线。

但是，围绕供给侧结构性改革，实际上还存在不少争论。比如说，中国经济发展进入下行通道,从根本上说是由于需求侧的强度不够，还是由于供给侧的效率低下？再比如，什么是结构性改革，它到底是要改结构，还是要改体制?对于这些问题，不管在理论上还是在实际工作上都存在不同的意见。

国务院发展研究中心研究员吴敬琏。东方IC 资料图

我今天想着重讲一讲我对后一方面问题的理解，也就是什么是结构性改革，它为什么极为重要。

“供给侧结构性改革”的提法，实际上包含两个含义不同的“结构”。

第一层含义的“结构”，是指经济结构，也就是资源配置的结构。第二层意义上的“结构”，是体制机制的结构。 “结构性改革”讲的，正是这后一种结构的改革。这两种“结构”不可混淆。

如果把它们混为一谈，就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革。我国的历史经验表明，这样做会造成十分消极的后果。

由政府直接“调结构”不但无效，还会产生反效果

针对中国经济存在的问题，无疑需要进行资源的再配置，以便改善经济结构，提高效率。改善经济结构的重点是实现“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）。

问题在于怎样才能做到资源的优化再配置？调整经济结构可以有两种不同的方式：一种是按照国家的计划和规划、政府的政策要求，通过行政命令来调整国民经济的企业结构、产业结构、地区结构等等；另外一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下，通过市场的奖优罚劣和优胜劣汰作用来实现资源的优化再配置。

在过去相当长的时期，中国习惯于沿袭政府在资源配置中起决定性作用的传统，用第一种方式来“调整结构”。但是，历史经验表明，这种方法通常是无效的，甚至具有相反的效果。

早在改革开放的初期，许多人已经意识到，中国的产业结构存在严重扭曲，效益受到损害，需要进行调整。所以，在70年代末和80年代初曾经进行过两次大的经济调整。在当时，政府主导资源配置的条件下，这种调整是通过行政手段进行的，比如规定哪些产业或部门应该缩减，哪些产业或部门应该增强，然后用行政指令或诱导政策促其实现。这种方法的根本问题在于政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构。而且结构扭曲往往就是由体制缺陷和政策偏差造成的。因此，调整本身也存在两方面的问题：一个是由于政府并不知道什么是好的结构，即使调整到位，也并不能让我们获得一个好的结构；另外一个是当造成经济结构扭曲的各种体制上的、政策上的因素并没有改变，一次调整过后要不了多久，旧的结构重新复归，又需要进行另一次调整。

总的来说，采用行政命令方法解决结构扭曲的问题，效果很差，而且往往适得其反，过剩产能越调越多，结构变得越来越扭曲。直到现在，居于结构调整首位的还是去过剩产能。这反映了用行政方法调结构的致命弱点。

实际上，提高供给质量、优化经济结构、实现发展方式转型的要求，并不是21世纪初才提出来的。这一任务的正式提出几十年了，但一直没有获得解决。症结何在是一个值得探究的问题。早在1981年，全国人民代表大会就批准了国务院提出的“今后经济建设的十大方针”。到了1995年，“九五计划”又正式提出了转变经济增长方式要求。其中非常重要的内容就是改善经济结构。到2002年的第十六次代表大会，提出“走新型工业化道路”。2007年十七大叫做“转变经济发展方式”。2013年讲的“跨越中等收入陷阱”。2014年提出的“引领经济新常态”。这些口号其实针对的都是同一个问题。这就是优化经济结构和提高效率。但多年来成效不大，其中的经验教训很值得汲取。

由于在第十个五年计划（2001—2005年）期间，经济增长方式转型出现了反复，经济结构有进一步恶化的趋势，引发了2005—2006年制订“十一五”规划期间的一场要不要转变经济发展方式、怎样才能转变经济增长方式的大讨论。这场大讨论得出的一个很重要的结论，就是经济转型之所以步履维艰，是因为存在“体制性障碍”。当时说的体制性障碍，核心内容就是政府仍然在资源配置中起决定性的作用。

归结起来，就是“存在体制性障碍”或者如十八届三中全会《决定》所说：政府仍然在资源配置中起着决定性的作用，抑制甚至排斥了市场机制作用的发挥。

“三去一降一补”靠行政命令难以实现  

中国经济目前面对的结构问题越来越突出，所以需要通过“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板），来实现资源的优化再配置。而要实现这一点，不管根据过去的历史经验教训还是理论都告诉我们，直接靠政府手里的各种行政手段是无法实现的。发挥市场在资源配置中的决定作用，才能解决这样的问题。当然也要更好地发挥政府的作用，市场的作用和政府的作用都要有准确的定位。

为什么实现经济结构优化和“三去一降一补”要靠发挥市场的决定性作用呢？因为市场有两个主要的功能：一个它能够有效地配置资源，二是它能够建立起激发创新创业积极性的激励机制。说到底，“三去一降一补”就是要靠这两个重要的机制才能够实现。

市场机制具有资源配置和激励方面的优势，这是行政手段做不到的。比如要去钢铁过剩产能，过去的办法是由行政机关发布计划指标：“今年要压缩多少万吨过剩产能”，然后把指标层次分解到各个部门、各个地区和各个企业。指标的规定通常只能按企业的大小、设备的新旧等“硬指标”“一刀切”，否则就减不下去。然而根据这样的标准，被切掉的往往并不是效率最差的设备和企业。而且每个行政部门都要保护自己的产业，甚至纵容企业增加产能。再比如“补短板”的实质是加快效率较高、供不应求的产业的发展。用行政的办法也跟市场激励的办法很不一样，主要靠政治动员和运用政府的财政政策、信贷政策、补贴政策去扶植一些政府认定应该发展的产业和应当做强做大的企业，效果和依靠市场机制蒋勤罚劣及优胜劣汰，结果就完全不同了。

在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，政府应当怎样更好的发挥作用呢？据我理解，所谓“更好地发挥作用”，是不要落入过去政府包办一切的老套路。政府要起的作用不是直接出手去调结构，而是提供公共品；不是操控市场和干预微观经济，而是为市场的运作提供更好的条件，为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。当然它还需要在一些市场不能起作用的地方发挥作用，比方说用社会保障体系来对下岗职工的基本生活需要进行托底，支持基础科研，建立基础教育体系等等。总而言之，它是提供公共品，而不是直接干预微观企业的经济决策。

为什么要“着力推进结构性改革”？

如果说理论和实践经验都表明，要完成结构调整和结构优化的目标，必须主要依靠市场的力量，问题的症结就在于：使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础还没有完全建立起来。

根据1993年的中共十四届三中全会和2013年的中共十八届三中全会决定，这一制度基础，就是“统一、开放、竞争、有序的市场体系”。

我们在上个世纪末期宣布已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架，但是它还存在许多许多缺陷。其中很多重要的系统还没有建立起来，或者已经初步建立、但还很不完善。总之，还不足以承担有效配置和再配置资源的重任。这种情况下，唯一的出路就是尽快通过改革，把统一开放、竞争有序的市场体系建立和完善起来。正是在这样的背景下，中共中央领导提出了着力推进结构性改革的要求。

人们常常以为 “结构性改革”是一个中国特有的提法，其实并不是这样。这是一个长时期以来市场经济国家通用的说法。我查了一些文献，当一个国家的市场经济已经建立起来以后，可能其中的某些制度架构仍然存在问题，需要对这些不够完善的、存在缺陷的制度架构进行改革时，这种改革被称作“结构性改革”。我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫做“体制改革”。当这个短语被翻译成英文的时候，也常常用structural reform，即“结构性改革”来表达。

2004年的时候，国际货币基金组织（IMF）曾经建议一些国家进行结构性改革，当时的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）写了一篇文章来解释他们所建议的结构性改革是什么，题目叫做“结构性改革为什么那么难”。他指出：“许多经济问题是由市场运行中的问题造成的，而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。在大多数经济学家眼中，此时显然需要进行结构性改革，即改变支配市场行为的制度架构和监管架构。”

总之需要明确的是，“结构性改革”讲的是针对体制机制架构的改革，通过这种改革，把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来，并且通过市场作用的发挥来实现经济结构的优化和供给质量的提高。

必须真刀实枪地推进改革

今年（2016年）以来，中央全面深化改革领导小组的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）会议都着重讨论了如何切实推进改革的问题。6月27日的第25次会议特别指出，“改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。”

怎么才能“真刀真枪”地推进改革呢？我认为，需要在以下三个方面取得突破。

首要问题还是要把各级领导的思想认识统一到中共十八届三中全会和十八届四中全会的决定上来，形成共识。

以国企改革为例，包括我自己在内的许多人都觉得国企改革似乎进展得太慢。十八届三中全会决定改革国有资产管理体制，国有资产管理机构由直接管企业（即所谓“管人、管事、管资产”）转向以管资本为主，通过若干资本经营公司作为投资主体掌握原有的国有企业的股权。但是从传媒上发布的消息看，在这个问题上存在很不相同的认识，比如有些在国资部门工作的朋友就认为，他们还必须继续管人、管事。在这种情况下，认识上求得统一恐怕是国企改革能够迈步往前走的一个前提条件。

第二个问题，要抓实机制保障，把执行改革决定的主体责任落实到位。以公平竞争审查为例，国务院发布的《意见》是十分重要和及时的，而且要求从今年7月1号开始对新制定的政策预先进行审查。然后还要对原有的各种制度和政策进行审查，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。但是仔细读这个文件，仍然觉得它在抓实机制保障上有不足的地方。比如说，中央深改组要求在公平竞争审查中“把自我审查和外部监督结合起来，加强社会监督”，但具体的工作部署只提出各个制定政策的机构进行自我审查，而没有明确外部监督和社会监督由谁负责和怎样进行。比如说民众投诉某一个政策规定不符合公平竞争原则，由谁来接受投诉，谁来做出处理必须有明确的责任主体，否则审查就容易落空。

其实过去在《反垄断法》执法上就存在类似的问题。反垄断执法由三个部门分别负责，它们之间的互动和协调就往往存在问题。当然，在三个部门上面还有一个国务院的反垄断委员会。但这个委员会不是一个常设机构，而是一个部际间的议事机构。所以，过去在讨论执行竞争政策和执行反垄断法的时候，中外有许多学者提出要建立一个高层次的、拥有很大权威性的反垄断机构，或者叫做执行竞争政策的机构。我以为，为了建立公平竞争审查的机制保障，这个建议也是值得认真考虑。

第三个问题，是落实主体责任。要按照中央全面深化改革领导小组的要求，“理清责任链条，拧紧责任螺丝”，抓紧完善对负有责任的机构和人员的督办协调、督察落实和责任追究等工作机制。还要督查工作落实到人员的任免上，做到像习近平总书记在第25次中央全面深化改革领导小组会议上所说的那样，“形成改革者上、不改革者下的用人导向”。