专家谈学前教育立法必要性：回归公益性，政府要保证资源普惠

2017年，“启动《学前教育法》立法”被郑重写在教育部工作要点中。这项工作对老百姓关注的入园难、入园贵会带来哪些实际影响？对学前教育事业将有什么切实改变？

3月8日晚，全国人大常委会委员、中国教育政策研究院副院长庞丽娟，中国政法大学法治政府研究院院长、教育法研究中心主任王敬波，接受了中国教育报刊社“两会E政录”节目的邀请，通过直播访谈的方式，回应了社会普遍关注的学前教育发展问题。

庞丽娟（全国人大常委会委员、中国教育政策研究院副院长）：

为了孩子的健康成长，为了千家万户不再为入园揪心、安心地工作生活，更为国家当前和未来的发展，让我们各方面同心协力，共同推进学前教育立法进程。

王敬波（中国政法大学法治政府研究院院长、教育法研究中心主任）：

立法是非常必要的手段，通过立法能够进一步明确学前教育在整个教育体系中的定位，重新回归它的公益性，明确政府保证普惠、优质教育资源的职责。

1. 学前教育事业呼唤立法解决根本性难题

记者：截至2015年年底，我国学前三年毛入园率达到75%。但是在老百姓的直观感受中，入园难、入园贵的问题现在仍然比较突出，坊间甚至有说“上幼儿园比上大学还难”。请两位专家分析一下这种现象是什么原因造成的。

庞丽娟：当前入园难问题是历史原因、现实需求在新的形势下的综合反映，是家长需求、社会需求等综合作用的结果。长期以来，学前教育事业与经济、社会、教育、人口等的发展，未能很好地协调。学前教育事业底子比较薄、历史欠账比较多，再加上近几年越来越大的入园需求，实际的教育资源供给，特别是普惠的、具有较高质量的教育资源不足与百姓对入园的需求之间形成较大的剪刀差。

王敬波：我很赞成这个观点，我总结现在的入园难存在三个方面的问题：第一供给不足，虽然这几年经过发展，毛入园率正在增加，但是面对大家的需求，想上好的幼儿园还存在供给不足。第二严重失衡，尤其在一些城乡教育资源不均衡地区问题较为明显。第三一些民办园收费过高、教育质量不稳定。这可能是整个学前教育当中比较突出的三个问题。

记者：我们国家在解决入园难的问题上具体做了哪些工作？

庞丽娟：为了实现2020年“基本普及学前教育”的战略目标，从2010年到现在，国家出台了一系列政策举措，规划、投入力度都很大，做了大量的工作。特别是一个有里程碑性质的、也是落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称“教育规划纲要”）的第一个政策——即在2010年出台的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）。它对学前教育事业发展做了比较高位的谋划；同时，它不仅提出要加大学前教育投入，还首次明确提出学前教育“五有”的财政投入体制——预算有科目，对学前教育的投入要纳入到各级政府的财政预算中；增量有倾斜，新增的教育经费要向学前教育倾斜；投入有比例，并且这个比例在未来三年里要明显提高；拨款有标准，要有幼儿园的生均经费标准，特别是生均财政拨款标准；资助有制度，对于贫困地区、贫困人群接受学前教育要有资助制度。这些都是非常有积极意义的。

另外，从2010年开始，中央财政专门实施了面向农村的学前教育推进工程，重点扩大面向中西部农村的学前教育资源。2011年开始实施学前教育第一期三年行动计划，2014年继续出台实施了第二期三年行动计划。在这些综合措施影响之下，我们的学前教育相比“教育规划纲要”出台前的2009年获得了较大的发展。

记者：“教育规划纲要”、“国十条”、两期三年行动计划成为撬动学前教育发展的有力杠杆，现在在中国的许多地区，幼儿园成了农村的一道风景线。与此同时，我们看到产生了一个新的问题，一些地区的幼儿园建起来了，但是运转不了，出现“高楼易建，一师难求”的困境。这应该如何解决？

庞丽娟：确实，在学前教育事业发展诸多方面中，做规划、投钱都还是相对容易的，建房也是比较快的，但是相对来讲，最难的还是师资队伍建设，特别是高质量的、优质的教师队伍建设。这些年经过各方面的努力，教师匮乏问题有所缓解，但离彻底解决还有一个过程。

我们一直在追踪研究教师队伍建设情况。从数量规模上来说，各地的学前教师缺口都是比较大的，比如说2015年甘肃省学前师资缺口达到4万人；安徽省幼儿园教师缺额达到5.72万。连发达省份，如江苏省教师都缺两到三万，缺口额超过五分之一。

面对巨大、强烈的入园需求，解决教师缺口问题需要用非常规的思路、非常规的举措，而且要多措并举，着力增强我国合格师资的快速扩充和能力加强。

首先，就是加强各地师范学校的建设发展，有效拓展各地高师、师专和幼师的培养能力。

其次，创新师资的培养模式。我们到各地调研，发现有很多好做法，比如“3+2模式”“3+4模式”，本科高校和高职对口招生，能比较快地培养师资队伍。

再其次，积极面向广大的师范毕业生、在校生，综合院校毕业生，并面向社会广开招纳大门，通过招考，分层分类进行有针对性的培训，合格以后上岗。还有，就是通过转岗培训，面向中小学富裕老师进行招考和有针对性的转岗培训。

通过对各地的实地调研，我发现有两个非常有效的举措：一是我们国家出台的特岗教师政策，在地方都特别受欢迎，而且他们非常踏实、专业、下得去。建议总结这个有效的经验，进一步把特岗计划扩大到学前领域。二是实行“三定向”，根据地方的教师需求总量、层次、类型，向高师、高专、幼师等实施定单式的对口合作，定向招生、定向培养、定向上岗。这些办法比较快，也比较有效。

记者：刚刚提到入园难、入园贵，教育资源均衡，教师质量提升，教师匮乏问题，还有家长们十分担忧的“虐童”问题，等等。学前教育存在的一些问题看起来像撒了一地的珠子，能不能有一根线串起所有的问题，从根本上解决这些问题？

庞丽娟：学前教育的发展问题，比如说资源不足，特别是普惠性幼儿园不足，城乡教育不均衡、教师队伍的缺乏、质量不高等等，都是结果，原因在哪儿呢？在于我们国家现在尚未建立起比较完善的、适应国情、适应新的形势与发展需要的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制，教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策等。一些地方政府职责不到位，或者说努力与认识不到位。而更上位、根本的原因在于没有《学前教育法》，没有法对这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题，做出明确规定。要想从根本上解决这些长期积累的深层次的难题、关键性的体制机制和政策制度问题，在于我们要尽快研究出台《学前教育法》，对上述问题做出明确规定。

王敬波：所有的问题看似好像很零乱，但事实上最核心的是缺乏长效的法律保障问题。

立法是非常必要的手段，因为通过立法能够进一步明确学前教育在整个教育体系当中的定位，重新回归它的公益性，明确政府要保证普惠、优质的教育资源。

同时包括持续不断的财政投入、地域均衡、教育质量标准、师资培养，这些问题都需要有一个制度化的长效机制，而不是一时一事地解决这些问题。我想所有这些问题可能最终还是要归于要有一个长期的法治保障的问题。

2. 学前教育立法基础和条件已经成熟

记者：立法是国家的重要大事。现行的法律法规关涉到学前教育领域的有哪些，其法律效力如何？是否学前教育需要“单独立法”？

王敬波：现在关于学前教育的法律体系和制度体系分两个层次：

一个是国家层面的。国家层面现在比较高层级的是1990年的《幼儿园管理条例》，这个条例在我们国家的法律体系中是国务院制定的法规。它规定的内容比较单一，从管理角度来说不适应发展的需要。另外大多数都是政策方面的。

另一个是地方立法层面。截至目前有法律效力的23部法律法规中，地方的法律就有15部，其他的8部是地方政府的规章。像北京等一些地方政府都有这样的法规或者规章，但是层级只局限于当地，没有办法实现全国的普适性。另外这些规定相对来说比较零碎，不是特别的系统。

学前教育事业是全国性的问题，靠地方立法很难解决，所以一定要从国家的层面进行统一的单独立法，才能解决刚才提到的学前教育发展当中遇到的各种困境。

庞丽娟：我们国家涉及学前教育的法律法规较多，量大但却分散，缺乏一个专门的、综合的、高位的《学前教育法》。目前学前教育领域最高层次的就是国务院规章，就是前面说的2010年颁布的“国十条”，虽然是最高层次了，但是容量有限，就十条；而且是法规，难以有法律效力。其他涉及学前教育的法律、规章毕竟是十余年前的，难以适应当前的形势，而且它们本身也存在着大量的、重要的缺失、疏漏。比如对幼儿教师的社会保障、培训职称等缺乏规定；对不同性质幼儿园的财政投入和主要经费来源缺乏清晰规定；更缺乏新形势下为有效扩大资源、实现双普（普及普惠）的办园体制，特别是不同性质园的管理体制、投入体制与教师政策等的规定。

学前教育立法已经不仅仅是事业发展的需要，它更是我们国家国民素质综合提升、保障百姓迫切的民生需求、保障家长放心上班安心生产、促进社会和谐稳定的重大需要；另一方面，原本学前教育就是我国教育体系中最薄弱的一块短板，现在再加上“全面二孩”“脱贫攻坚”战略，目前的学前教育体制机制已经制约扩大发展多年，所以现在到了必须要破解的关头。

记者：当前是否已经具备了立法的基础和条件？

王敬波：学前教育事关我们国家教育发展的战略，同时也是重要的民生问题。从目前学前教育整个立法情况来看，地方上确实积累了很多经验，应该说地方性的法规规章在推动当地的学前教育发展中起到了非常重要的作用。实际上，学前教育是基本的民生需求，它既是国家的教育战略，也是人口战略，更是经济社会发展战略中的组成部分，它的重要性是够了。但是考虑到立法中比较长期的过程，现在确实是到了加快立法进度的关头。只有这些制度进一步完善，我们国家的学前教育才能够更快速的发展，也才能进一步促进国家整个国民教育体系的优化。

庞丽娟：教育部不仅连续多年把学前立法列入工作要点，而且就我所知已经组织一些专家和地方开展了这方面的研究工作，并委托两个地方拿出了草案。学前教育法案现在主要是需要进一步研究与修改完善，着力点是放在如何让学前教育法真正抓住事业发展中的主要问题，特别是关键问题，让它更好地解决当前事业发展的主要矛盾，更快速有效地满足巨大的教育需求。

全国人大教科文卫委员会连续多年开展了学前事业发展主要矛盾与关键问题、立法诉求与立法重点等的实地调研。2016年我们调研了几个省，今年还要组织立法调研。应该说，我们已经有了非常好的社会基础和法律基础，现在我们有差不多20余省市有了立法和正在立法的实践和探索，积累了比较丰富的可资国家层面立法参考的宝贵经验。还有许多国家的国际立法与实施经验，可资参考。

3. 立法要真正抓住事业发展中的关键问题

记者：学前教育立法要解决哪些问题？

庞丽娟：学前教育立法的重点，与学前教育立法的目的有重要的关系。立法的目的和宗旨应该就是为了更好地保障和促进学前教育事业的发展。

从2014年国家开始实施“单独二孩”政策，2015年开始了“全面二孩”政策，从全国范围来说，2016年和2017年，每年平均新生人口增长300万。在这种情况下，如何积极回应百姓对接受学前教育的巨大需求，而且满足就近、上普惠性园、上好园的需求，民有所呼，立法上就要有所应。

我们要在立法上把长期没有解决好的体制机制难题作为立法重点。为什么那么多年，这些深层次的体制机制问题长期得不到解决？除了深层次的积累问题，还有就是观念意识上对于学前教育的认识不到位。

因此，立法的原则，肯定是首先要坚持公益、普惠，面向大众，价格比较合适、质量合格，快速有效地提供普惠的教育资源，让百姓都能上、就近上、上得起、上得好。立法中这几个问题应该是重点：

第一，以法律的形式，明确规定学前教育的性质、地位。它是国家基础教育、国民教育体系的重要组成部分，并且是一项重要的社会公益事业，对促进国民素质整体提高、社会公平、脱贫攻坚等均具有基础性、全局性、先导性的作用。

第二，明确规定各级政府的主导责任和相关政府部门的职责。

第三，建立和健全新时期符合我国国情的学前教育管理体制，特别是省市与县级政府对学前统筹领导与管理的主要职责，投入体制与运行保障机制、办园体制，教师待遇保障政策等；尤其是对不同性质园的分类适宜的管理体制、投入体制、教师政策等，做出明确规定。再者，应该对农村、革民边贫地区的倾斜支持政策，对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等，做出明确规定。

王敬波：第一要明确学前教育的公益属性。现在在管理的过程当中，很多人怀疑学前教育的公益性到底成不成立，如果对这个问题有怀疑的话，那我们国家保障的责任就无法落实。第二要明确解决国家教育体系当中学前教育所处的地位问题。如果不能明确学前教育的地位，就不能明确它的普惠性和国家保障的责任。第三要解决整个学前教育的体制问题。我们国家的管理体制对于发展学前教育，各级政府的责任是什么，另外在这个体制当中还要解决的是政府、社会、市场三方共同推动的关系，任何一方单独的力量都无法承担这个责任。政府应当承担主导型职责，也就是说这里面的政府责任不能转嫁给市场，不能让市场代替政府承担这个责任，因为市场有独立性。另外还有体制均衡发展的问题、教育标准的问题、目标的问题，还包括我们的保障责任，财政保障、安全保障、人力资源保障、管理体制、教师权益保护、职业发展与前瞻等等，这些问题都是在学前教育法当中要给予明确的，我觉得这是立法至少要解决的内容。

庞丽娟：立法是一个比较复杂、比较难的课题，我们的国家大、人口多、区域发展不均衡，情况差别大，立法就变得非常复杂。要从根本上解决体制机制的问题，就需要各方面齐心携手、开拓创新。为了孩子的健康成长，为了千家万户不再为入园揪心、安心地工作生活，更为国家当前和未来的发展，需要让我们使出洪荒之力，同心协作，共同推进学前教育立法进程，加快学前教育立法步伐！

（原题为：《为中国学前教育发展而立法》）