澎湃速读|从两高报告看司改进程：以审判为中心诉讼改革落地

3月12日，两会指针指向法治时刻，最高人民法院院长周强与最高人民检察院检察长曹建明依次向十二届全国人大第五次会议作工作报告。

2013年11月，中央对深化司法体制改革作出全面部署。历经多年推进，过去一年曾被称为司改攻坚之年。截至目前，“两高”在哪些关键领域完成突破性改革？司改任务清单是否如期达成？

澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，自2015年以来，“两高”每年均会在工作报告中专题谈及“深化司法体制改革”的情况。由最开始多作原则性的描述到如今多以具体数据作支撑，以及亮出司法改革“攻坚期”、“决战期”的探索，从中可窥见改革的力度与成效。

在今年的工作报告中，“两高”均表示，随着改革的深入，将会有更多难啃的“硬骨头”与新矛盾新问题，“要以自我革命的勇气，直面矛盾，正视问题，敢于担当。”

牵住司改“牛鼻子”：法官检察官办案要终身负责

2014年，根据党的十八届三中、四中全会部署，吉林、上海、湖北、广东、海南、贵州、青海7个省市率先启动了以司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方人财物统一管理为重点的司法体制改革第一批试点，山东等11个省市为第二批试点。

司法责任制改革，被视为上述4项重大司法体制改革的“牛鼻子”。

在2015年的工作报告中，最高检提出落实“谁办案、谁决定、谁负责”，组织了17个市县检察院开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，完善司法办案责任制度，主任检察官对所办案件终身负责。

最高法则在2016年的工作报告中提出“让审理者裁判、由裁判者负责”。“针对审判中存在的行政化、层层审批、权责不清等问题，最高法严格落实对干预案件进行记录问责的规定。”最高法要求，推行院庭长办案常态化，坚持放权与监督相结合，院庭长不再签发未参加审理案件的裁判文书，法官在职责范围内对案件质量终身负责，同时加强审判管理和监督。

最高法2016年工作报告中称，实行司法责任制后，相关试点法院审判质效也得以明显提升，上海法院法官人均结案187件，贵州试点法院法官人均结案数量同比增长2至4倍。

另据最高法副院长李少平介绍，过去一年来，司法责任制改革在全国法院全面推开，试点法院普遍实行新的审判权力运行机制，实现了“审判者裁判，裁判者负责”。试点之初存在的部分问题，已逐步得到纠正和解决。

最高检在2016年的工作报告也指出，通过完善人民检察院司法责任制的若干意见，进一步健全检察权运行机制和司法责任体系，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式，突出检察官办案主体地位。检察官依法履职受法律保护，在职权范围内对所办案件作出决定、对办案质量终身负责。

最高检常务副检察长胡泽君在总结2016年全国检察工作取得的成就时说，新的检察权运行机制改变了以往层层审批的办案模式，大部分案件由检察官在职权范围内相对独立承办和决定，办案周期缩短，质量提高，当事人投诉减少。

此外，2016年两高还各自设立了检察官惩戒制度与法官惩戒委员会，借以强化责任追究机制。

落实员额制改革：一线办案人员增涨，继续推进

司法体制改革逐渐铺开后，“入额”成了每个法官、检察官心头的大事。

2016年工作报告里，最高法的数据显示，为推进人员分类管理改革，进一步提升法院队伍正规化、专业化、职业化水平，最高法扎实推进法官员额制改革，发挥法官遴选委员会作用，指导试点法院严格执行员额比例，严格法官入额标准，上海、广东、海南等18个试点省区市已完成10094名法官入额工作。

到了2017年，入额法官的人数上升至11万。报告指出，法官员额制改革“基本完成”，85％以上的司法人力资源配置到办案一线，上海、广东、海南法官人均办案数量同比分别增长21.9％、22.3％和34.8％。

另一边，最高检也在2015年加强检察人员分类管理指导，将全国670个检察院纳入4项改革试点，推行检察官员额制，建立检察官遴选委员会，择优遴选业务水平高、司法经验丰富的检察官在一线办案。

经过一年的努力，在今年的工作报告里，最高检称，2016年检察官员额制改革已全面推开，通过严格考试和审查遴选出了71476名员额制检察官。吉林、海南、青海等25个省区市检察机关开展内设机构改革，优化精简内设机构，化解案多人少矛盾，一线办案人员普遍增加20%以上。

尽管员额制改革在持续推进，但“仍存在较大的阻力和困难”。3月7日，最高法司改办主任胡仕浩在一场访谈中指出，员额比例调整不能“一刀切”，有些地方案件多、员额比例小，需要在省一级进行统筹。此外，还要考虑如何让不能入额的法官转到法官助理或从事其他工作等问题。

“对符合遴选入额条件而不能入额的检察官要做好分流安置工作。”3月11日，最高检政治部主任王洪祥也在受访时表示，要将政治素质好、业务水平高、办案能力强的检察人员纳入到员额中来，增强员额制改革的说服力、公信力和权威性。

诉讼制度改革：法院规范裁量权，检察院履职监督

2016年10月，最高法与最高检等部门联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，以审判为中心的刑事诉讼制度改革正式推开。

实际上，“以审判为中心的诉讼制度改革”这一概念，最高法早在2015年的工作报告中就曾表态要“积极推进”。

2017年的工作报告中，最高法提出了“确保刑事案件质量”的说法。过去一年间，最高法会同有关部门出台推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革意见，落实罪刑法定、证据裁判、非法证据排除、疑罪从无等原则，充分发挥庭审决定性作用；扩大量刑规范化范围，适用罪名达到23种，覆盖全国基层法院90％的刑事案件，规范刑罚裁量权。

最高检指出，2016年最高检探索建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度，对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案10061件；全面贯彻证据裁判规则，对不构成犯罪或证据不足的，不批捕132081人、不起诉26670人，其中因排除非法证据不批捕560人、不起诉169人；对阻碍律师依法行使诉讼权利的，监督有关机关纠正946件；对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉7185件。

两高“特色”改革：立案登记与公益诉讼

澎湃新闻注意到，近年来，“两高”还侧重从司法便民利民的角度，进行着一些“特色”改革。

2015年5月，立案登记制正式实施。最高法在2016年工作报告中表示，为解决立案难问题，法院系统变审查立案为登记立案，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，当场登记立案率达到95%。

今年，最高法再次表示，要加大改革督察力度，坚决制止立案登记制实施后另设条件限制立案做法，确保有案必立、有诉必理。

最高检则自2015年7月起，经全国人大常委会授权，以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，在13个省区市开展提起公益诉讼试点工作。

2015年，试点地区检察机关对325起案件启动诉前程序，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履职或纠正违法224件。对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的，山东、江苏、广东等地检察机关已提起公益诉讼12件。

如今，试点之期余下不足半年，检察机关提起公益诉讼的数量在2016年第四季度大幅增长。最高检今年的工作报告显示，试点以来，13个省区市检察机关在环保等领域已办理公益诉讼案件5109件。其中，向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件，相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的，向法院提起诉讼547件。