内蒙古境内的黑龙江飞地加格达奇：探索跨区域融合发展路径

飞地，指的是隶属某一行政区管辖，但又游离于行政区主体范围之外的土地。

2022年1月9日，澎湃新闻刊发报道《安徽境内江西“飞地”留存百年，民政部门建议国家层面出面解决》，引发社会舆论关注。

历史上，中国历代行政边界划分原则或依据山川形胜实现自然地理单元的统一，或采用犬牙交错，人为打破自然地理单元，从而实现相互牵制。伴随着王朝更替，两种划分原则交互使用，大量飞地便由此而生。而在新中国成立后的计划经济时代，我国进行工业化和三线建设过程中又造就了一批飞地，这些飞地主要是农林牧工矿飞地。

《中国国家地理》此前曾梳理了中国的30处省级飞地，涉及有飞地的省、市、自治区13个，飞地总面积达2390平方公里（山东省及西藏自治区的“准飞地”未计在内）。

例如，黑龙江省大兴安岭地区行署所在的加格达奇区，竟然没在黑龙江省，而跑到了内蒙古自治区鄂伦春自治旗境内。从理论上讲，行署只是管理机构，加格达奇所在的土地仍然属于内蒙古自治区，因而那里不能算是严格的飞地。但若身临城下，加格达奇似乎又是中国最典型的城镇飞地。

作为兴安南部经济发展和旅游联盟“双核心”区，加格达奇区近来提出了“谋求扩大域外毗邻地区合作，探索跨区域融合发展创新路径”的构思。

据大兴安岭日报社消息，2022年1月15日，加区召开区委十届十一次全委（扩大）会议暨全区经济工作会议，深入贯彻落实2022年第一次地区“两会”精神，把握新形式、新要求，全面开启建设更高水平幸福林海城市新征程。

消息提到，该区加快打造以区内循环为主体、域外开放相互促进的“双循环”发展新格局，着力稳定城市经济大盘。“内循环”将积极扩大有效需求，促进消费持续恢复。“外循环”进一步谋求扩大域外毗邻地区合作，探索跨区域融合发展创新路径。

澎湃新闻记者注意到，中共加格达奇区委宣传部官方微信公众号2016年曾刊文《加格达奇——中国最特殊的城市！》介绍：加格达奇区并没有位于黑龙江省内，也没有位于大兴安岭地区境内，而是位于内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂伦春自治旗境内，是在鄂伦春自治旗境内建设起来的一块“飞地”！

由于加格达奇区和松岭区在地理上属于呼伦贝尔市鄂伦春自治旗，为此黑龙江省政府每年要支付一定的费用给内蒙古自治区政府。基于各种原因，呼伦贝尔市和鄂伦春自治旗纷纷要求内蒙古自治区政府能够协调黑龙江省政府，收回加格达奇和松岭两地，呼伦贝尔市政府、人大、政协多年来多次向上级要求收回两地，但两地作为历史遗留问题，同时涉及林区问题，短期内无法解决。

内蒙古师范大学教授何群刊发于《中国历史地理论丛》（2010年1月）的论文《人与地之纠葛：鄂伦春社会中的地域意识行为和功能》曾有过具体介绍：

时任鄂伦春自治旗人大常委会主任白录永在1996年5月27日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议上作的“关于《鄂伦春自治旗自治条例》的说明”中谈到：“……1964年中共中央、国务院为开发大兴安岭林区，在我旗的加格达奇设立了大会战指挥部，成立松岭林业公司。同年成立了政企合一的大兴安岭特区，‘在原属地权不变的原则下’，加格达奇、松山地区‘划归大兴安岭特区管辖’（国务院1966年115号文件）。1968年松岭林业公司迁到小杨气镇，建立加各达奇镇，1970年又改为加格达奇区，小杨气镇为松岭区。1969年国务院将我旗划归黑龙江省领导，1970年大兴安岭特区改为地区，我旗归地区领导。1979年国务院决定恢复内蒙古自治区区划，我旗划归呼盟领导，但‘加格达奇、松岭两区，仍归黑龙江省领导，原属地权不变，税收归内蒙古自治区’[中共中央文件中发（1979）42号]。对自治旗区域内的加格达奇、松岭两地归黑龙江省领导问题，我旗各族人民意见一直很大，旗委、人大、政府、政协也多次向上级反映，但这问题至今没有得到解决。……在这次审议自治条例（草案）时，很多代表又提到这一问题，要求在条例中一定要有明确的表达。”我们看到，1996年6月1日公布实施的《鄂伦春自治旗自治条例》第二条第三款规定：“自治旗辖托扎敏乡……及加格达奇、松岭两个地域。”

2004年11月25日，呼伦贝尔市政府向内蒙古自治区政府上报了《关于松岭加格达奇两地实行属地管理的请示》（呼政发〈2004〉96号），强烈要求收回松、加两地。该市认为，大兴安岭林业开发的实质意义随着“天然林保护工程”的实施已不存在，为促进该区经济社会整体发展，请求自治区帮助该市收回松、加地区管理权。

此后，关于松岭加格达奇两地归属的话题也一直持续。澎湃新闻曾于2019年5月刊文《内蒙古自治区呼伦贝尔市积极推进恢复加松地区管理权》提到，当时内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂伦春自治旗多个单位传达学习呼伦贝尔市《关于恢复加松地区管理权的说明》文件精神。文件中提到“为做好迎接国务院加松地区调研准备工作，推进内蒙古恢复加松地区管理权”。

2018年，位于中国最北端的黑龙江省漠河完成撤县设市。此后，关于加格达奇区划调整的信息便在民间不断流传。不过几年过去了，加格达奇依然在行政管理上属黑龙江省。2020年，加格达奇全区GDP实现41.1亿元，增长1.7%。

此外，近年来加格达奇区的交通状况不断改善。

在2012年加格达奇嘎仙机场开航之前，火车是通往加格达奇最主要的交通工具，北京到加格达奇要25个小时，哈尔滨到加格达奇要十多个小时。

2019年10月23日，G111国道瓦拉干至西林吉段完成验收，正式交工通车，这也标志着G111国道北京至漠河公路全线贯通。以北京东直门桥为起点的111国道（G111，又名京加路）途经北京、河北、内蒙古、黑龙江，是连接首都和大兴安岭的交通要道。