外军志丨泰军推动人事制度改革，“将军减半”计划仍是硬骨头

2017年可以称作泰国“新战略元年”，执政三年的巴育军政府出台了《未来二十年国家战略（2017-2036）》，旨在将泰国发展成为“安全、富裕、永续”的国度。

作为军政府嫡系，泰国国防部行动迅速，按照国家战略指导精神，密集出台《国防部国防战略（2017-2036）》、《国防部管理及架构调整规划（2017-2026）》，以及2月27日刚刚通过的《国防部能力发展计划（2017-2026）》等配套战略规划，以建设一支“高效精干、规模适中、装备技术先进、能遂行多样化任务的军队”。

就目前泰国军方披露的信息来看，人力资源制度、国防工业体系、网络安全等新兴安全领域等方面的改革是其重点方向，而与官兵切身利益最为密切的便是人力资源制度体系改革。

泰国著名学者甘达•娜瑙2014年曾写过一篇名为《失业将军》的文章，在网络上传播甚广。这篇文章的起因是，有报道称，两位泰国将军去警署举报一名男子“蔑视泰国历史上的著名君主纳黎萱大帝”，指控其触犯了“蔑视君主罪”。甘达•娜瑙因此质疑，为何泰国军队的将军们如此之闲，竟然有闲情逸致为了“根本算不上事的事”去警署报案。这则故事之所以引起热议，正是因为其真实反映了泰国军队长期存在的痼疾——头重脚轻，人浮于事。

泰国总兵力约为30万，其中少将以上的高级军官便有1500位之多。而兵力远多于泰军的美军（约130万战斗部队，美国国防部2017年数据，编者注），将军人数总共才不到1000人。如果再计算一下将军数量与总人口的比重，泰国将军比重之高更是令人咋舌。有人做过一项统计，泰军将军数量竟然多于该国的大学教授，堪称“将军之国”。

2008年，泰国国防部启动了一项“将军减半”的精兵计划，计划于2008-2028年大幅缩减国防部系统内的将军职位，以年均2.5%的速度，由最初的768个职位降至384个职位，主要撤销国防部常驻军官等非指挥岗位。同时，特别技术军官岗位的特别上校由原先的2698个职位降至1349个职位。

然而，自计划启动起，出于种种原因，有数据显示将军人数不减反增。自2014年军政府上台执政后，为继续推动此项计划，以“先提后退”和“现金奖励”的优惠政策，鼓励各层级军官尤其是将官提前两年退休。政策规定，凡是申请提前两年退休者，不仅可以直接以高一级军衔退休，且可以得到数目不菲的一笔奖励金。在此政策的推动下，2015、2016两年间共有9000名军官成功早退，而申请于2017年提前退休的军官人数更高达6000人。与此同时，泰国国防部还减少了泰军军事预科学校及尉官学校招生员额，从源头上减少潜在军官的数量。

文职人员半边天

泰国军队人力资源制度改革的另一项重要内容是国防文职公务员制度的确立。文职人员在泰国军队中由来已久，但一直缺乏明晰的职业界定。2008年颁布的《国防部组织法》将国防文职公务员的性质定位为军队人才队伍的重要组成部分。2009年，国防部常务次长办公室秘书局组织“将国防文职公务员体系付诸实践”研讨会，对文职人员的性质、编制、类型、来源、待遇等问题均进行了深入研讨，并将研讨内容提交国防部审议。按照当时设定的进度时间表，此项制度当于2012年左右最终落实。但由于种种原因，一拖再拖，后因政局变化而被锁进了文件柜。

此次军改，泰国国防部重启国防文职公务员制度建设，将其作为一项重要改革举措积极推进。2017年1月30日，泰国国防部委员会会议通过《国防文职公务员条例》，旨在以非现役文职人员代替军人执行部分非军事岗位任务。国防文职公务员共分五类：通用类、学术类、指导类、管理类以及教学研究类，待遇与同级别军官及普通政府公务员相同，未来可在政府各部门间实现岗位调动。年满60岁后，如果政府需要，可继续担任公职至70岁。文职公务员制度的确立，将有效促进泰国军队内部架构合理设置，强化对专业技术人才的保留使用，并有助于加快军队职业化进程。

真刀真枪预备役

泰国军队预备役制度上可追溯至公元13世纪的素可泰王朝。当时的泰国尚无常备军，成年男子均为军士，平时劳作，战时持戈。可谓是“无军民之分，聚以成军，散则为民”。

19世纪，泰国仿照西方建立常备军制度。1932年，泰国开始对青少年实施军训，以培养后备军事力量。1948年，成立国土保卫厅，负责军队预备役事务。1960年，颁布《促进军事科目训练法》。2001年，合并国土保卫厅和陆军预备役厅，组建预备役司令部，并于次年更名为保卫国土司令部。尽管泰国预备役制度一直存在，但从来没有制订过专门法律予以规范，而且，在实践中更多的也只是走走过场。

2014年军政府上台后，决定完善军队预备役制度。2015年11月12日，泰国国家立法议会通过《预备役法》，首次以法律形式确定预备役制度。国家层面上，成立预备役委员会，由总理或由总理指定一名副总理担任委员会主席。平时，国防部有权依法对全国约120万名预备役人员以每年2.5%的比例进行召返训练、考核或执行任务。如在战时，则有权召其入伍参战。法律详细规定了预备役人员的来源、义务、纪律、处罚等内容，包括国家征召时预备役人员工作单位所应承担的义务及违法者的处罚方式。

2016年7月29日，泰国政府召开预备役力量委员会会议，研究制订《国防部有关预备役力量事务规则》和《国防部预备役力量权益条例》作为2015年《预备役法》的补充法律文件，细化了有关预备役人员参加训练、执行任务时的权利与义务，尤其对预备役人员的酬劳、津贴、伙食费、房租费、交通费、医疗费等标准进行了明确。目前，国防部已根据现行法律规定，开始分批对预备役人员实施军训。

改革道路阻且长

近十年来，泰国政局纷乱，“红黄相争”，各派力量如“走马灯”般来回穿梭，军队则忙于在政治舞台上大秀肌肉。如此，不仅沉疴痼弊愈见加重，且还得招架来自民众对其执政合法性及执政能力的质疑。因此，此番人事制度改革，有“一石多鸟”之功效。无论是国防部系统将军数量减半，还是建立国防文职公务员制度，都是军方选择“刀口向内”，首先从自己人身上动刀。此举既向民众显示军队“刮骨疗毒”之决心，在“还政于民”之前树立良好形象，又能借军人集团仍执政之机，排除外界干扰，切实将改革方案落实到位。

巴育自执政以来，以强势而著称，此次军改如此大刀阔斧，干脆利落，彰显了其雷厉风行的强人做派。然而，改革必然会有阻力，尤其是人力资源制度改革，涉及到官兵切身利益，更是容易得罪人。即使国防部发言人反复向各路媒体表态，“改革急不得，要循序渐进”，但来自军队内外的阻力显而易见。

就军队内部而言，高官岗位锐减及文职人员制度推进都有可能形成改革的阻力。因岗位锐减而不得不选择领一笔钱提前退休，是很多高级军官情非得已之下被迫做出的选择。泰国军队内部山头林立，派系众多，“军中大佬”们为保持各派利益平衡，在上将、中将等高级军官岗位的分配上尽量做到“利益均沾”。尽管不少岗位都是“国防部特别常驻军官”之类的“有名无实”的闲职，但由于高贵的社会地位和优渥的福利待遇，大家仍甘之如饴。正是因为非指挥岗位设置太多，且高级军事指挥岗位定级过高，导致现在泰国将军人满为患。一位1975年被授予少将军衔的将军在其自传中写到，他晋升少将时，泰军仅有5名上将，人称“五虎”。然而，如今泰军上将人数恐怕一个加强排都不止。巴育现如今要动这块大蛋糕，无疑将面临来自军队高官群体巨大的压力。

此外，国防文职公务员制度的设立，可能令军内一大批中阶军官面临“军装换西装”的尴尬局面。实际上，这项改革2006年就开始启动，但十年都没进展，其中很大一个原因就是遭到军队内部抵制。2010年曾经传出要将所有特别上校改为国防文职人员的说法，结果各种怨言、叹息、吐槽充斥着泰国军事论坛，有人留言：“我参军是为了军人的荣誉，如果穿不了军装，我希望战死在沙场。”眼下存在这种思想的人也大有人在，这将是巴育政府必须面对的另一层压力。

就军队外部而言，改革将遭遇政党、权贵阶层及普通民众的多重压力。民主党议员、前外交部长格西•披隆认为泰国应该实施彻底的军事改革，他提议将泰国武装部队司令部这个机构整体裁撤，将其职能并入国防部，这样便可大幅缩减高官数量。尽管拥有上将军衔的武装部队最高司令其实只是一个闲职（泰军真正的“龙头老大”是陆军司令），而且武装部队司令部与国防部次长办公室在很多职能上都存在重复，但真正要把整个机构和最高司令职位撤销，恐怕也是强“军政府”所难。

民众对军改的意见主要是针对《预备役法》。这部法令在2015年公布后曾一度引发社会恐慌和抵制，反对声音非常强烈，且精英与普通大众均怀有不满。对于精英阶层来说，尽管泰国成年男子在法律上都有服兵役的义务，但很多权贵子女会有很多办法规避。比如，在高一到高三，泰国学生如果能参加国土保卫司令部组织的国土保卫课程，就可以免服兵役。但由于学校名额有限，并非所有人都有这样的机会。但是，《预备役法》规定，这些人今后都有义务随时受召入伍，每年需训练60天——这相当于过去学习的课程都不作数了。

对于绝大部分普通民众来说，他们主要担心的是人身自由受到影响；对于企业主来说，担心的是不得不支付被召参加训练的雇员的工资，且有可能面临无人干活的困境，而遭受经济损失。此外，泰国安全环境相对优越，例如就有人质疑在国家安全形势并未十分恶化的情况下，为何要将普通民众也纳入军事体系。泰国著名网站“民意网”就《预备役法》进行民意调查，共有1721位网友参与投票，其中支持者仅143人，而反对者高达1578人，比例高达92%！

凡此种种，都将是泰国政府在眼下及未来的改革及施政中都不得不面对的挑战。如何在打破原有利益格局的同时，建立起新的利益平衡？如何让民众实现权利与义务的相统一？军改之路还很漫长，但军政府承诺的“还政于民”期限即到，相信作为政治强人的巴育具有充足的智慧，妥善解决这些问题，将军改进行到底。

（作者系中国南海研究协同创新中心研究员）