五个维度看住宅体系中政府与市场关系

住宅体系非常复杂，影响因素极多，往往从不同层面不同视角来观察住宅体系，得出的观点可能会截然不同。如果跳出“市场”内部视角，从政府与市场关系调整的层面来观察住宅体系，或许能得出一些不同的观点和结论。上世纪70-80年代，主要经济体相继开展的供给侧结构性改革，则是观察住宅体系中政府与市场的关系调整的重要案例。

上世纪70-80年代，美国、英国开展的供给侧结构性改革是在市场经济模式下，宏观经济管理方式的调整，是从凯恩斯主义有效需求管理向强调市场与自由竞争的供给管理的转变。同时期，针对经济发展过程中暴露的问题，德国也从对长期奉行的社会市场经济模式进行了微调，更加强调市场与自由竞争的供给管理，明确提出“少一些政府，多一些市场”的自由主义经济主张。而日本也展开了一系列供给侧结构性改革，试图从原先政府主导市场经济模式逐步摆向市场经济模式。

在主要经济体供给侧结构性改革过程中，住宅体系成为政府与市场关系调整的重点。受各经济体的资源禀赋、政策发力的目的与路径、住宅体系的所有权类型等众多因素影响，住宅体系中政府与市场的关系调整在主要经济体之间呈现出明显的不同，绝非完全同质。但同时也可以发现，在改革过程中，政府与市场的关系在住宅体系整体功能、角色定位进行了明显调整，在住房体系的供给、持有、需求等环节上也有所变化。

第一，转变住宅体系的整体功能，逐步减轻政府在社会保障上的责任，更加鼓励市场发挥作用。上世纪70年代末，英国公营住房约占住宅总量的二分之一，由于公房租金太低，仅为成本租金的57%，政府每年要拨出大量资金补贴房租，给财政造成很大压力。1979年，英国保守党政府执政，发布“帮助家庭”宣言，其中强调促进自有住房部门的发展、社会住房出售和私人租赁部门振兴。其后，撒切尔政府对住房保障制度进行改革，政策重点转移到鼓励和支持居民自建住房和购买住房方面，大量出售原有公房，从而加快了住房体系自由化进程。1973年，日本政府在编制年度预算时作出“福利元年”的宣言，表明要将经济增长的成果用于社会保障，但同年发生了第一次石油危机，提出“福利元年”宣言的基础发生动摇。从70年代末开始，日本自民党和政府开始强调家庭相互扶助的重要性，暗示了减轻社会保障公共责任的意图，将家庭的定位由社会保障的“对象”变为“旗手”，隐含了“不是国家支撑家庭，而是家庭支撑国家”的转变。

第二，转变住宅体系的角色定位，住宅体系成为部分国家政府调节经济景气的抓手。德国作为特例，尽可能保证了住房政策的独立性，将住房政策与家庭鼓励政策、就业政策、收入再分配政策以及财产积累政策等其他社会政策相对隔离。但其他主要经济体，往往将住宅政策从属于经济政策，作为刺激经济增长的手段。从上世纪70年代开始，日本政府为了扩大经济，将住宅政策从属于经济政策，积极推进房地产市场发展，每当经济增速放缓，就扩大住宅金融公库的规模，作为刺激经济增长的手段。住宅金融公库在1979年创设了分段偿还制度，降低了返还初期5年期间的负担，并在1980年设立提供父母子女两代贷款继承偿还制度。80年代中期到90年代前半期，日本政府为了扩大内需不断增加住宅金融公库的融资供给。1985年设立特别补贴贷款制度，进入上世纪90年代，金融公库又将分段偿还制度变更为缓慢偿还制度，在1993年、1994年进一步降低最初5年期间的返还额，并阶段性扩大了对取得住宅者住房贷款的减税。在住宅金融公库被废止后，又通过对住宅贷款减税等手段，刺激经济增长。

第三，在住房供应环节上，政府由直接干预转向间接干预。在上世纪60年代以前，英国主要面临的是住房短缺问题，政府在生产环节直接干预住房市场的运行，通过设立专门的机构、提供运营资金，重点解决住房供求矛盾尖锐、严重短缺的问题。进入70-80年代，住房供求基本达到平衡，政府干预也逐步转向间接干预，采取对普通住房发展商住房建设投资和私人住宅投资实行优惠贷款（长期低息贷款或贴息贷款）、贷款利息减免等办法，支持非盈利性机构发展低成本、低租金住房，间接干预住房供应，通过市场为中低收入居民提供住房保障。80年代初期，美国里根政府大胆缩减了住宅政策，1981年，里根指定了一个研究住房问题的30人委员会，提出了100项建议，基本重点是放松或取消影响住房供给的规章，向低收入家庭提供直接的现金补助，并基本停止了对住房建筑的补贴。有资料显示，在1981-1987年间，为住房和城市发展部援助住房计划的拨款从319亿美元降至94亿美元。

第四，在住房持有环节上，政府大力推进产权私有化，使得居民拥有自有房产的意愿不断膨胀。主要经济体普遍认为，一个拥有住房财产的阶层，是最稳定的阶层，有利于整个社会的安定。同时，推动公房私有化，也可相应减轻政府直接干预住房市场而带来的压力。上世纪70年代末期开始，主要经济体出现了住房产权私有化的态势，纷纷减少公共住房建设，自有房产率呈现明显的上升趋势，自有房产逐步占据住宅所有形态的中心。有资料显示，到2002年，在西班牙、意大利、挪威、爱尔兰等国自有房产率接近或超过80%，在英国、美国、加拿大、日本等国为6成左右。英国在推进改革过程中，提出“优先购买权”。凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，并依据居住年限，以相应的优惠折扣购买，最大优惠折扣可达60%。居住条件越差、居住年限越长的公房，买房折扣越大。日本自民党政府则通过经济增长增加中间阶层，并通过税收、住宅金融公库等手段诱导中间阶层取得自有房产，通过自有房产的建设进一步促进经济增长。

1980年、2002年主要经济体房屋自有率（%）、资料来源：OECD（2004）；查尔斯 古德哈特（2010） 杨畅 图

第五，在住房需求环节上，政府缩小了支持的人群范围，更加强调个人的主动性，并转变补贴方式。上世纪80年代，日本政府则重点引导中间阶层取得自有房产，对于雇佣不稳定、收入不增长、未婚等家庭的支持力度相对较弱，这些人群试图居住稳定和生活安定则是很困难的。美国里根政府执政之后减少了联邦政府在住房问题上的卷入，把权力交给州和地方政府，强调私人主动性和向困难户提供租金支付凭单（直接付款），让他们在市场上自己寻找住房。同时，政策目标更加针对低收入家庭，排除了前期能够接受补贴的中低收入家庭。1979年执政的英国保守党政府发布“帮助家庭”宣言，宣言中并没有涉及无家可归者的安置或公共部门的住房问题。相应的住房政策并不是为了响应人们的住房需求，而是拓展自有住房的规模及强化市场。在1989年经济衰退中，英国政府进一步转变了住房政策主体，更加强调增强私人部门的作用，减少住房相应补贴，明确以援助低收入者为目标。

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