郭树清谈改革④新世纪改革的挑战

【编者按】

中国银监会主席郭树清在改革开放30年之际著文《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》（收录于《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，2008年，中国经济出版社）。深度参与了中国经济改革规划工作的学者型官员郭树清，在这篇文章中回顾了当年的改革战略选择，并对其后直至2008年的改革进程进行了反思。

澎湃研究所分四篇刊发郭树清《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》一文。以下为第四篇。

2003年改革面临的挑战

中国共产党的十六大之后,以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体高度重视深化改革和扩大开放,迅速决定在2003年召开三中全会,集中研究完善社会主义市场经济体制。在“非典”形势最紧张的时候,温家宝同志主持的文件起草小组开始工作。三中全会从战略上安排部署了新时期的改革步骤,提出了以人为本、科学发展和“五个统筹”等重要的指导方针。新的中央领导集体不仅旗帜鲜明地坚持改革开放不动摇,而且更加强调要有忧患意识、危机意识和大局意识,很快就推出了农村税费改革、国有企业改革、机构改革、银行改革、资本市场改革和汇率形成机制改革。

2003年10月30日,中国体改研究会举办了一个研讨会,纪念研究会成立20周年暨中国改革25周年,我应邀做了一个演讲。

中国的经济改革已经走过25年。在其他国家看来,中国是转轨经济中最成功的国家,创造了世界经济发展史的奇迹。中国能够顺利前进并不是偶然的,不是一系列的“碰巧选对”带来的。

中国的经济改革既是市场导向的,也是发展导向的。这两个导向本质上是一致的。未来的改革所需要完成的任务,也首先是通过发展所遇到的挑战提出来的。一旦我们来仔细审视这些问题的时候,我们就更不敢过分乐观。

(一)资源配置和利用的效率亟待提高。目前中国经济增长速度位居世界前列。但是每年新投入的资金占GDP的比重按现行统计已超过40％,按现行汇率折算达5000亿美元。投入产出的比例还很不理想。综合经济效益仍然处于较低水平。从结构上来观察,尤其令人担忧。长期存在的技术创新能力弱,产品附加价值低,库存增长率高,贸易条件恶化等等问题依然相当突出。第三产业占GDP的比重目前和12年前差不多,为34%左右。地区发展差距扩大,沿海省市在经济总量中的比重继续提高。收入分配不合理的矛盾比较严重。

上述问题的存在,主要还是因为市场的作用没有得到充分发挥。生产要素的市场化与我们10年前的设想相比,存在着相当的距离。

多年来,各种加工制造业集中于沿海,结构升级缓慢,向内地的转移和扩散很不明显。这一切都可以在工资、租金、利率、汇率以及税收、补贴等等最基本的市场信号和市场参数中找到解释。

(二)金融体系的脆弱性需要认真克服。金融体系的状况不仅关系到经济效益问题,而且还决定着经济安全和稳定的问题。在今天的经济发展和财政增长条件下,特别是在国家可支配的经济资源达到很大规模的条件下,处理历史遗留问题并不存在严重的限制。问题的关键是如何转变国有银行的内部治理结构和运行机制。金融业的改革和金融业的开放应当紧密地结合在一起,没有开放,改革很可能会事倍功半。

中国的金融改革形势之所以艰难,是因为这项改革并不仅限于金融业内部,说到底这是一场涉及全社会的改革。创造一个健康强大的金融体系,需要解决的问题是长期历史原因造成的普遍的信用缺损问题。如果各种交易都可能发生违约,当事者可以不承担应当承担的责任,那么法律上规定再严格的产权也毫无意义。

金融改革无法回避内外均衡问题。在有效防范风险的前提下,有选择、分步骤地放宽对资本交易活动的限制,逐步实现资本项目的可兑换。这会促进金融体系的健康。还要逐步形成并不断完善沟通国内国外货币、资本和保险等各种金融市场的统一高效的机制。

(三)要建立起与城市化快速发展相适应的,高效率低成本的社会保障体系。实行社会统筹和个人账户相结合的基金积累制度,城镇所有用人单位和职工个人必须按国家规定的比例缴纳养老保险费,资金全部进入个人账户,实行全国统一管理和运营。社会养老保险制度一定要具有开放性,过去没有纳入社会养老保险体系的非公有制经济从业人员和进城农民,可以在补交一定数额的保险费之后,直接享有与老职工相同的权益。既不额外增加国家的负担,又使每个人得到公正待遇。

应当高度重视住房在社会保障中的地位和意义。住房是一项重大的民生,是居民消费长期的重要组成部分,也是经济发展成百上千年的支柱行业。中国的住房制度改革远没有完成。

(四)形成能够有效保障市场统一的法律体制。维护全国统一市场,保证公正的法治环境,是优化资源配置、实现公共服务均衡化和国民福利最大化的前提。现实生活中,地方和部门保护主义问题依然非常严重。首先要完善立法体制和机制。既要解决“无法可依”问题,又要防止“过度立法”、“部门立法”,形成法律过多、过滥、相互矛盾、代表部门或少数单位特殊利益等等问题。同时要推进司法体制改革。我个人认为,可能需要借鉴国外的经验,建立国家法院、地方法院和专门法院这样比较完整的有分工有协调的司法体系。

(五)从制度上保证人才培养和知识创新。人力资源开发的重要性超过了任何其他物质性资源的开发。必须抓紧教育领域的体制改革,充分认识教育在解决人口、环境、资源和经济发展的诸种矛盾中所起的核心作用。但是,令人遗憾的是,中国的教育领域存在着许多体制性问题,有投入保障问题,有结构比例问题,还有培养方式和考评模式问题。学生的创造性、主动性不足,适应社会经济和就业岗位的能力较弱,与发达国家的差距不断拉大。科技与教育的结合、科技与经济的结合仍然不够紧密。在这种形势下,深化科技体制改革显然是非常紧迫的。

(六)使社会服务领域和事业单位充满生机和活力。长期以来,我们高度重视生产物质产品的企业的改革和农村的改革,但是对于从事社会服务和一般服务的所谓事业单位改革却很少关注。这也可能是中国服务业落后的原因之一。事实上,今天的服务业已成为发展潜力最大的产业。

(七)政府管理方式需要现代化。过去二十多年里,企业和农村是改革的中心环节,今后的改革中,政府自身可能是最主要的。政府要适应全球化条件下的市场经济,不能不进行较彻底的改革。行政体制改革要有新起点、新要求,不是简单的机构改革或人员精简,而是要深入改革政府的组织架构、职能体系和运作方式,建立现代政府管理体制,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系。

(八)改进和完善城乡社区管理体制。这些年来,随着市场经济不断发展和社会关系的不断调整变革,城市与乡村的社区怎么管理、怎么组织,采取什么结构,是我们面临的一个严峻挑战。

首先需要进一步培养公民意识,增强每个人的社会责任感,奠定社会主义政治文明的基础。其次要充分发挥社会中介组织的作用。第三,在社会生活的每一个环节都为市场经济体制的运行创造良好的条件。

总之,我们需要发展多样化、网络化的富有生机和活力的社会组织体系,并在这个组织体系中全面贯彻民主和法制,形成协调和自律的机制,从基础上保证经济发展有一个稳定、安全、不断进步的社会环境。

影响未来国际市场竞争力的核心因素是知识和人才

——2008年随想

最近30年里中国经济社会发展的成功在世界上确实是独一无二的。但是这首先是因为在此之前的另一个30年为其进行了多方面的准备,没有之前的成功、失败、曲折、反复,不可能有毅然决然的战略转变。同时,国际上冷战的缓和、东亚经济的起飞,特别是海外华人的存在,香港、澳门和台湾与大陆的多种联系,都是中国崛起的重要条件。

中国经济改革总体上采取了渐进方式,这是我们的道路被看作最成功转轨模式的主要原因。从计划经济基本上转变为市场经济花了大约15个年头,比最初的预期超出一半时间；而完善这个新体制已经又花去了15个年头,未来还需要很长时间。曾经非常坚定地认为,上世纪80年代中期开始的全面改革,第一阶段本来可以节约4－5年时间,至今也确信这是正确的。然而,前一个顺利,很可能会预告另一个挫折。出现反复大概是无法避免的。无论如何,我们已经走出一条独特的道路。

作为社会变革过程,经济改革是可以设计的,因为前人和国外遇到过类似问题,我们自己也有许多知识积累,有经验和规律可循就可以事先研究规划。转轨的许多基本原则一开始就不应被忽视,例如“管住货币,放开价格”,“建立现代企业制度”,“建设法治社会和信用社会”等等。经济体制在任何情况下都是一个有机整体,人们在不同程度上可以忽略其不同的内在联系,但是无法否认或割断这些联系,总之,较长时间内简单化地处理改革问题,最终会受到限制甚至是惩罚。然而,经济改革也有不可设计的方面,任何方案都不能绝对化,必须不断根据实践作出调整。有些时候,即使是可以预测到的曲折,实际上也无法避免重复。社会有自己的惯性。

体制是人创造的,人又是体制铸就的。但是我们曾经深信不疑的是体制最根本最重要,虽然我们也知道体制改变在相当大程度上要靠人的改变。然而正是因为人的改变不那么容易,或者也因为人又最容易变化,所以制度常常显得苍白无力。在未来的时期内,我们可能需要在重视体制的同时,同等程度地重视体制之中的人,我们需要更好的教育、感召和培训,需要为人的全面发展创造更有利的条件。

经济学家们特别是主张改革的经济学家们,坚信制度高于技术、高于文化、高于习惯。但是当我们真正希望靠制度来支撑一切时,却又立即发现,这是颇有困难的,现阶段上更多的时候我们感到制度本身需要文化、习惯和技术来支撑。我们同样需要重视的是相互作用和相互联系。在一定意义上说,诚信、敬业、守法、合规等品质比之规章、条例和法律本身还要珍贵。

经济与政治的关系一直是个热门话题。政治体制改革无疑需要跟上经济体制改革的步伐,但是必须从中国的实情出发才可能取得我们真正期望的结果。需要大胆借鉴全人类的政治文明成果,如同借鉴物质文明和精神文明成果,理解和尊重所有的特殊性、多样性。把任何一种理想的或现实的模式设想为最优,甚至以为其可以“终结历史”,只是人们偶尔会产生的幻觉。在保持稳定的前提下,实现民主与法治的平衡需要中国式的创新。

和谐社会、和谐世界是中国的理想。从历史来看,正是中国曾经最趋近于这种状态。从现实来看,我们也具备了许多条件。56个民族生活在一个统一的国度里,实行着特殊的民族自治,保留着多种宗教、多种习俗。即使以报纸、书籍和学校教学所用语言的种类来计算,中国在世界上也名列前茅。但是我们仍然需要向古人学习,他们维持同样或者更大规模的统一国土,并没有铁路、公路、飞机和电信。而且全国性的甚至全球性的商品贸易、货币交换正是由他们开创的。

我们的经济正在重新回到世界的中心区域。中国已经是世界最大的资本输出国,一两年内就会成为最大的商品输出国,甚至也可能会成为最大的人力资源输出国。中国赶上美国而成为最大的经济体,大概也用不了太长时间。当然我们不会忘记中国的人口是美国的4倍还多。为了自己的利益,我们必须调整在国际市场上的行为习惯,更何况我们也无法推卸应当承担的国际责任。封闭模式和小国式经济体的时代一去不复返了,国际市场已经不再是完全外在于我们的实体,我们自己就是国际市场的主要组成部分。

影响未来国际市场竞争力的核心因素可能不止一个,但是最重要的因素不会再是资源或资本,而是知识和人才。教育、科技和文化是我们最薄弱的环节。30年前难以想到,中国的体育选手能够赢得世界最多的金牌,与此同时,我们在科技和教育领域的创造能力与许多欧美国家都无法相提并论。

然而,今天的经济如果要实现长期持续发展的话,我们将不得不担当起领先者的角色,因为我们已经很难像过去那样依靠模仿和追踪。如果未来还有经济的战略性调整,那么就会是从实物生产主导的模式逐步转变为非实物生产主导的模式。这种意义的改革大概还不能算正式开始。我们与所处的生态环境长期斗争、冲突,终于认识到这完全是与我们自己及自己的后代为敌。当今天中国一如我们几十年前梦想得一般,已经成为工业大国时,我们望着灰蒙蒙的天空,不禁会想起马克思“经济异化”的概念。尽管煤炭、钢铁、水泥等等高污染的重化工业还在高速增长,节能减排的形势依然非常严峻,但是对中国的环境问题也许不用过分悲观。我们有着最悠久最成功的人类社会与自然界和谐相处的“天人合一”传统,现实中,我们也确实正在探索建设最大规模的风力发电、太阳能加热和沼气利用。相信未来总有一天,我们会成为世界的环保模范。关键在于要真正贯彻落实科学发展观。

实现上述这些美好愿望,我们需要再来一个30年。