郭树清谈改革③反思1990年代改革

【编者按】

中国银监会主席郭树清在改革开放30年之际著文《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》（收录于《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，2008年，中国经济出版社）。深度参与了中国经济改革规划工作的学者型官员郭树清，在这篇文章中回顾了当年的改革战略选择，并对其后直至2008年的改革进程进行了反思。

澎湃研究所分四篇刊发郭树清《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》一文。以下为第三篇。

全面改革第一阶段的成败得失

——1992年的反思

全面改革从1985年起步之后,几经曲折,1988年底开始,进入了特殊的“三年治理整顿”时期。转眼之间七年时间过去了,体制转轨虽然比我们在开始时期的预想要慢一些,但是比我们在中间时期的预想则快得多。

我在1992年写的一本书中进行了分析和总结:

中国经济的运行机制发生了实质性的转变,如果说这种转变代表着我国经济体制改革的方向,那么,我们已经踏进新体制的大门。

首先,中国企业在总体上已经初步具备了追求市场利益的机制,同时也不同程度地培养起风险意识和一定的承担风险的能力。多种所有制形式并存的经济格局初步形成,1989年非国有经济在工业中占44%,在零售商业中占61%,在农业中更占到95%以上。

其次,实际供求关系成为影响经济参数变化的主要力量。完全由市场供求决定和基本上由市场供求决定的价格,在全部产品服务的价值总额中实际达到75%左右。

国家宏观调节中,尽管继续保留着许多直接控制,但是从实际效果看,间接控制发挥着主要作用。到1988年,国家以指令计划直接管理的工业生产只占全部工业产值的17%。

最后,作为一个重要的经济主体,居民个人在经济生活中发挥了前所未有的积极作用。

与原苏联和东欧国家迄今的实践很不相同,中国的改革走过了一条非常独特的道路。从思想理论准备的角度而言,中国改革来得最为突然。除了若干最一般的指导原则,中国改革将许多问题都留给实践,具体的目标、步骤、办法等等都是在过程中不断对一系列难题做出选择而逐步自然形成的。中国改革走过的道路是一条渐进、迂回、给基层以极大自由度、力求从局部突破、不断“试错”、经常反复的道路。这也就是中国改革的基本战略。

即使是最一般的理论分析,也可以看出这种战略既有优点又有缺点。然而缺点与优点相比,在20世纪70年代末期的情势下显得无关紧要。农村改革在中央确定的原则指导下由各地自行组织,时间、顺序、办法也很不统一,虽然也造成一些损失,但是它取得的成功却举世瞩目。城市经济改革从一开始就采取类似农村的办法,中央督促部门和地方,部门和地方动员企业,按照各自的设想展开试点,推广经验,中心内容是给企业简政放权,具体做法各式各样。形成的基本态势是:正面比较稳妥,侧翼迅速深入；全局动作不大,局部差异悬殊；稳住上海、辽宁等经济实力基础雄厚的省市,放开广东、福建等工业相对落后的沿海地区；管住大中企业,放活小企业；国营经济缓慢行动,非国营经济跑步前进；计划、财政、价格等等直接控制,都是卡死卡住主体或“基数”,放松放开边际或增量；劳动就业工资福利方面同样是“老人老事老办法,新人新事新办法”；国内经济关系的调整和理顺可以假以时日,但是涉外经济关系必须作为特殊加快发展扩大,如此等等。这种改革战略态势给人的直观印象,与其说是新体制在如何形成和发展,不如说是旧体制在如何收缩和削弱；与其说是改革现有的经济体制,不如说是在其边缘或外围创设出一个新体制。绕开难点前进,在运动中解决问题。这样的改革战略,必然地形成了三条战线。

第一条战线是由中央统一安排、部署、组织和实施的改革步骤。例如提高农副产品收购价格,“利改税”,分离中央银行和专业银行,外贸改革,等等。

第二条战线是局部推进,即某些省、市,甚至县一级地方政府,或中央直属部门在局部范围内,使单项改革或多项改革显著地超出全局而走在前面,反过来对全局又产生巨大的示范效应。

中国经济改革还存在着不为人们所注意的第三战线,其意义同样不可低估。所谓第三条战线,是指那些并非由中央或地方政府主动安排部署,而是由经济体系在现行体制和政策框架内自发演化而引起的改革性变化。例如,由于多种经济成分和多种所有制形式的持续发展,消费品工业的竞争性不断增强,直接计划控制的范围不断缩小,市场调节的范围不断扩大,整个经济运行机制就会发生实质性变革。

这样一个改革战略的内部包含着矛盾,三条战线之间也存在着冲突的可能性。因此,在改革的实际进程中,必然地造成这样的格局:一方面,不断取得进展,另一方面,引发出一系列问题。这些问题主要是,由于要支持新生经济部门的快速发展,信贷税收等宏观政策持续倾向于松弛,导致高通货膨胀；加工工业超前发展,投资小型化,分散化,重复建设和规模不经济问题日益积累；更容易引发社会强烈不满情绪的是,由于“双轨制”的发展和深化,追逐“差价”收益(即所谓“寻租”)的现象愈演愈烈,加剧了一般意义上体制转轨时期必然发生的经济秩序紊乱,体制真空和漏洞。社会生活中生成了十分突出的收入分配不公和政府官员腐败现象。这注定了改革必将为此付出代价。

中国已经付出的代价无疑极其沉重。不仅在经济方面是这样,在社会、政治方面也是这样。原有改革战略的诱人之处本来在于其绕开难点、分散风险,但是没有想到的是,它带来的矛盾和问题集中起来,以猛烈得多的形式爆发出来。当然,必须指出,付出的代价并不都是这种改革战略所造成的,有些代价是改革自身必须付出的,而不取决于采取哪种战略。经济体制现在所呈现的格局及与此相关的问题,与这种改革战略的关系可能要密切得多,但也不可一概而论,其中同样有些方面是其他各种外生变量所决定的。

然而,上述改革战略和三条战线的形成,在相当大的程度上具有客观必然性。农村改革开始时是这样,城市改革起步时也是这样,将其完全归结为某种主观偏好是不符合实际的。因为改革毕竟不是在党内外意见完全一致,各部门各地区各单位可以不计各自利益得失,群众对政府的每一项措施都能完全服从的条件下展开的。改革只能在种种制约条件构成的有限范围内选择道路和办法。这个道理(或事实)恐怕是无人可以否认的。但是,是不是当时的环境和条件决定了只能有这样的改革战略呢?这一点并没有得到充分证明。

在实际过程中,从1983年开始,中国改革也确曾出现过几次调整或转换战略的尝试。其中最明显的是1985—1986年,甚至还包括1988年。提出问题的主要原因是,人们看到了双重体制(特别是以“双轨”形式存在的双重体制)带来了严重问题,拖延下去,后果难以预料。然而,由于种种原因,这些尝试最后都半途而废了。

可以肯定的,或者说是为事实证实了的是,自从1985年以来,各种矛盾、问题和危险基本上依照着主张调整和转换战略的经济学家们的担心和最“坏”的预言,一步一步发展过来。但是,许多人(包括笔者)都曾经忽视和低估了另一个方面,这就是在种种摩擦、冲突和危机式震荡中,商品货币关系同时也得以发展,机制转换的车轮并没有停止。

“整体推进、重点突破”

──1995年的中国改革路径

三年治理整顿时期,改革推进的步伐放慢了,但是对改革的反思和总结却加深了。陈锦华同志受中央领导委托组织了关于计划与市场的研究,我也应邀参加了一些讨论,来自地方体改部门的易振球、陈鸿昌、迟福林、贺阳等人的发言,引用了生动有力的事实和数据,很有说服力。1991年第四季度,江泽民总书记先后主持了十多次专家学者座谈会,系统研究国际国内的经济社会发展和体制改革。与会者畅所欲言,提出许多真知灼见。印象最深刻的是蒋一苇和林毅夫,两人年龄相差很多,但都有着不同的传奇经历,一样的赤子情怀。不久之后我们又听到了邓小平同志视察南方的谈话,全国为之震动。中国经济改革从理论到方法都进入了一个新的时期,推进战略进行了历史性的调整。1993年春天,我从国家计委经济研究中心再次调回国家体改委工作,任综合规划和试点司司长。令人难以预料的是,我们再次遇到了和20世纪80年代中期相似的局面:改革要加速,而经济已提前加速。因此,在我正式到任之前的两个月,即被李铁映同志指定与楼继伟、吴晓灵等人组成一个小组,集中研究加强和改善宏观调控的对策措施,同时考虑深化改革的综合方案。令人振奋的是,中央在宏观调控和加快改革两方面态度都十分坚决。朱镕基副总理对银行和财政的两个“约法三章”迅速见到成效,经济逐步稳定下来。这个时期的改革进入了攻坚时期,表现得非常积极和主动,而且能够统筹兼顾多个方面。在拟定指导方针时最初提了几种说法,记得最终还是江泽民总书记亲笔概括出“整体推进、重点突破”八个字来。

1995年,我在一篇文章里,尝试着分析和总结了世纪90年代前期的这场配套改革。

1992－1994年,经济体制转轨取得了实质性进展,其中最为显著的是,在宏观管理体制方面,初步奠定了一个适应市场经济的基础框架。

1.改革开放的新形势和新问题。在邓小平视察南方谈话精神的鼓舞下,经济改革骤然升温。价格改革几乎是自动加速。企业改革开始触动长期以来不敢运作的领域,如劳动用工制度、人事制度和内部分配制度。为加快企业改革,国务院制定了《国有企业转换经营机制条例》,全面审查和界定了企业的经营自主权,要求全部落实到企业。与此同时股份制改组掀起前所未有的热潮,国家体改委和其他有关部委为此发布了一系列规范意见和暂行条例。

新的企业财会制度开始实施,这对于推动企业进入市场经济运行轨道具有十分深远的意义。为社会和政策机构所始料不及的是,生产要素的市场化。劳动力流动,特别是农村劳动力的跨地区流动,规模之大,几乎是史无前例的。土地进入市场的速度更令人惊奇,在此之前,全国绝大部分地区,土地甚至是没有任何价格的。由于缺乏相应的制度和管理,土地使用权的转让自然很不规范,炒买炒卖的投机活动愈演愈烈。同样不规范的金融市场的扩张也像是一阵狂风暴雨。

2.宏观管理体制改革基本内容的确定。在1993年4月之前,只有极少数经济学家认为有必要把财税、金融、外汇外贸和计划投资的改革放在优先地位并实施一个配套的改革方案。然而,随着经济运行中的矛盾尖锐暴露出来之后,如何加强宏观调控的问题逐渐摆到首位。决策机构清醒地认识到,宏观经济状况的恶化,并非仅只靠政策手段就可以调整过来,必须治标与治本相结合,先采取各种手段把混乱的局面控制住,随之就要推出一整套改革办法。

从改革自身的逻辑来看,实施宏观配套改革是必然的。国有经济是改革攻坚的主要领域。在国有经济领域,过去实行的两大转轨办法,一是“双轨制”,一是“承包”或“包干”制。前者的问题大体上已趋于解决,后者则保留下来,使得税收、财政、信贷、外汇、外贸和国家投资等等领域的基本关系长期处于扭曲状态。不采取较大的步骤,这些关系是理不顺的。而且企业的机制转换也很难迈开步伐。

税制改革在理论上没有太多争议。税制改革的原则是统一税法、公平税负、简化税制。第一位的重点是用增值税取代产品税成为流转税的主体,并且简化税率档次。其次是统一内资企业所得税。第三是统一个人所得税。同时撤并简化了许多小税种。这里遇到的主要问题是原来享受低税或免税的部门或企业开始叫苦,这使得原来设想的单一的增值税的税率档次不得不有所增加；企业所得税也设置了两档过渡税率；土地增值税反复修改,而且最终也没能按期出台。

财政实行“分税制”,讨论了将近十年,经济学界对此很少有异议。过去不赞同的意见主要来自地方,但经过层层包干之后,省级政府也面临着和中央相同的问题:财政调节功能日益弱化。因此,对改革现行财政体制,现在的反对意见明显不如过去那么强烈。更重要的是,推行“分税制”的原则之一是,在维护既有利益的前提下转变财政机制,所以地方并没有近在眼前的损失。这个原则是正确的,而且也是唯一可行的。但是实施这个原则,遇到很大的麻烦。因为中央对地方的税收返还数额是以上一年为基数,这样各地就会希望抬高这个基数。更严重的问题是,各地执行的包干办法是不同的,税收动员的水平也是不同的,要完全维护既得利益,事实上就又要在新体制中保留许多区别对待的特殊做法。反复探索的结论是,此次财政体制改革应采取新旧体制并存的过渡安排,一步是走不过去的。

金融改革的大目标是清楚的,把人民银行办成真正的中央银行,分离政策性金融和商业性金融,把专业银行办成商业银行,建立统一、规范的金融市场。自从1988年治理整顿之后,金融在经济运行中的主导作用得到人们的承认,但同时也使得改革措施更为慎重。1993年开始,要求加快金融改革的呼声变得十分强烈。曾经设想金融改革更快地向目标模式过渡。然而随后愈演愈烈的金融混乱形势,使得求稳的愿望重新强烈起来。特别是在随后的观察和研究中发现,金融改革受到国有企业改革的巨大牵制,更加重了人们求稳的心理。但是确定的金融改革的动作仍然是前所未有的。由于金融市场发展方面没有举措,利率的灵活性也没有增强,所谓的货币政策工具的发展和完善自然也难以期望有新的突破。与财政体制改革一样,金融改革也是一种过渡性的安排。

外汇管理体制的变革步伐,相比较而言是很大的。从1990年起,中国的对外贸易连续三年顺差,而且国外资本的流入逐年加速增加,这样的经济体系内发生外汇紧缺是极不正常的。显然,解决问题的根本性办法是:统一外汇管理体制和汇率形成机制,不论是持有外汇还是持有人民币,都由持有者承担全部风险。问题的要害并不在于必须实行强制的结汇制度。其他后发展国家和地区的经验表明,在经济开放初期,强制性结汇是必要的。尽管中国现阶段外汇已不是那么紧缺的资源,人们还是倾向于再回头来实行严格结汇制度。

外贸改革方案的确定相对简单得多。过去的外贸体制在相当大程度上是围绕外汇设置的。实现了人民币在贸易项下可兑换,以出口创汇为中心的计划体制从根本上成为多余的东西。因此,取消外汇指令性计划和出口创汇指标几乎普遍受到欢迎。进口体制的改革,已有中美双边谈判达成的协议和在关贸总协定谈判中的承诺,似乎短期内不宜另有新的举措。然而一些专家和学者认为,进口体制改革完全可以采取更大的步骤。

在酝酿的宏观配套改革中,计划投资体制改革越来越放到次要的地位。其实,决策部门早在1992年下半年就提出了计划投资体制改革,当时已感到这是十分紧迫的问题,因为投资盲目扩张的机制正重演。但是一旦触动这种计划投资体制,势必影响到更多的部门,与财税改革同步出台,很可能战线太长,震动太大。从这个角度考虑,缓一步或许是可取的。

3.1994年宏观改革的实际进展。在中国改革过去15年历史上,从来没有如此集中的重大改革措施在一年时间内同时推出。

财政体制改革。从实际执行的情况看,中央收入占全部财政收入的比重达到58%,这是符合预期要求的。以增值税为主体的新的间接税体系站稳了脚跟。全年工商税收比上年增长19%。

金融改革也如预期的那样并没有引起太大震动。中央银行自身的几项改革较为顺利,中央银行的调控能力得到加强。在通货膨胀率超过20%的情况下,人民币对美元的汇价,竟然从年初的8.7元升值为年末的8.44元。事实有力地证明,大多数人原来预测的人民币汇价是过分低估的。

外贸体制改革按方案要求来说,进展十分顺利。在汇率统一到市场价格后,出口企业获得了极大的利益刺激,全年出口增长31.9%。但是,按照国内宏观经济的状况,进口管理体制改革显然应当有更大作为。

计划投资体制改革也有所推进。指令性计划在工业生产中的比重,从上年的6.8%下降到4.6%。一些在建项目或将建项目,开始按公司制组建企业。

1994年还出台了较大的基础产品价格改革措施。统配煤价格全部放开,石油价格提高到每吨720元左右,粮食和棉花的国家收购价格也分别有较大幅度的提高,电价也有所调整。

市场经济取代计划经济的曲折

──90年代中后期改革的曲折遭遇

1990年代前期的综合配套改革取得巨大成功,可以说至此已实现了经济体制的基本转轨,市场经济已经取代计划经济。然而在一些重要领域,改革的进展及对应方面的发展,表现得远不如预期,事实证明我在1980年代中期和1990年代初期的预测是过于乐观了。这些领域的情况相互之间也很不相同。

首先是农业、农村与城市化问题。从城市改革起步后,一直以来我们都对农业和农村经济的发展充满信心,虽然也有对乡镇企业发展可能带来问题的担忧,但是总体上感到有利条件很多,特别是农业技术的现代化、农业经济的市场化、农村地区的城镇化和信息化。然而到1992年,我们已经深深感到城乡“二元制度”的严重束缚。我在一本书中有如下描述:“尽管农村的非农产业和城市化进步速度在过去十多年里是史无前例的,但是实际中还是存在着令人遗憾的地方,政策指导上始终没有明确提出农村城市化的方针,现行的土地所有制和使用权管理体制,户籍制度,财政层层包干体制等等,也限制了生产要素的合理流动,优化组合。1990年代农村非农产业要跨上新台阶,必须相对集中化,积极实施城市化。这已成为大势所趋,政策指导上如果不及时不主动,必将贻误国民经济发展。”

早在1989年国家计委桂世镛、王梦奎同志组织研究“八五”计划和十年规划时,我们的研究小组,包括苏宁、刘鹤、杜铁章、王建、包克辛等同志,就花了许多时间来讨论城市化问题。之后在多次有关经济发展和改革的规划研究之中,我和陈锡文、段应碧、刘鹤、林毅夫、温铁军等同志围绕城乡协调发展问题不断地交流看法。1998年夏天开始我在贵州省政府工作近三年,负责计划、投资、体改、建设、外贸、招商和旅游等工作,对这个问题有了更深切的理解。就农业产出,特别是粮食而言,1990年代总体上是非常成功的,但是农业的多样化、规模化和市场化发展缓慢,乡镇企业不得不进入调整转型,农民收入增长严重落后于城镇。更广泛的影响是,由于人口城镇化长期滞后于工业化,整个国民经济中第三产业的比重低于世界平均水平十几个百分点。在我看来,“不论是近期还是长远,解决农村地区的经济发展,增加农民收入的根本出路在于增加非农就业。而增加非农就业的主要途径是加快城市化进程,把更多的农民转变为非农民。解决农村经济发展问题与解决城市经济发展问题是高度相关的,从本质上说,甚至就是一回事。”

其次是国企改革和国有经济重组问题。国有企业要建立现代公司治理结构必须进行内部组织架构、人事制度、财务制度的深刻变革,但是与此同时必须解决各种历史遗留问题。国有企业在传统计划经济体制下运行多年,背负着沉重的包袱。资本和债务关系紊乱,资产底数不清,债务呆账、坏账几十年未作处理,到1993年国有企业的负债总额大概有2万亿元左右。尽管国内外对这个庞大的债务包袱都感到十分悲观,但我们仍然找到了用存量资产解决存量问题的办法,提出对历史包袱的解决并不需要都用现金来补偿。因为国有企业的净资产已有2万多亿元；公有住房历史价值1万多亿元,而按重置价格计算达3万亿元以上；国有土地的市场价值当时估计高达15万亿元左右,今后还将持续升值。这些都是我们的有利条件。

从1995年开始,改革的重点重新回到国有企业上来,1996年仍然是按照“抓大放小”和“进行战略性改组”的思路继续推进国有企业改革。从全国来看,国有企业改革在两方面实现了突破:一是以城市为单位对国有企业进行存量资产的流动重组,通过联合、兼并、破产和职工再就业,减轻了国有经济的历史包袱,提高了国有企业适应市场经济的能力。二是县一级放开放活小企业迈出较大步伐。

在处理历史包袱问题时,我们采取了一系列正确的做法。各级政府着眼于搞活整个国有经济,积极鼓励存量资产的结构调整；许多行业和企业采取多种措施兴办第三产业,鼓励分流富余职工,以达到“减人增效”的目的；在破产试点中,允许破产企业财产(包括土地)清算优先用于安置职工,不能偿还的银行债务使用银行呆帐准备金冲销；结合企业改制改组,将财政“拨改贷”形成的企业债务,逐步转为国家投资,增补企业资本金；为鼓励企业兼并,在部分城市实行了被兼并企业银行债务免计利息的办法；住房改革中,出售住房时对老职工有一定的工龄折扣优惠,等等。

一些地方和企业还进行了更多的探索。然而从全局上说,国有企业存量资源的流动重组受到了很大制约,一个直接的原因是国有银行的不良资产的处置迟迟没有采取有效办法。1994年3月我曾经写了一篇题为《债务重组是解开企业－银行转轨死结的关键步骤》的政策建议,之后吴晓灵、谢平等人提出了更详尽的方案,引起了长时间的争论。国务院领导及相关部门的负责同志,包括贺光辉、王忠禹、洪虎、戴相龙、陈清泰、乌杰、王仕元等对这个问题都非常重视。国家对银行的资本重组最终从1999年开始实施,国有银行和国有企业改革逐步从存量债务的困境中走了出来,一批企业着手建立公司治理结构,相当一部分实现了成功上市。另外一些则实施了破产、兼并,有的由地方政府予以关闭。总体说来,花费了十多年时间。

三是政府投融资管理体制改革。最不可思议的事情是,当我们竭尽全力盘活国有存量资源的时候,国有部门增量资源的配置仍然在很大程度上沿用着计划经济行政命令的方式。1997年我在一份研究报告中这样分析:要改变中国经济的循环不畅问题,必须从改革投资体制入手。1996年国有部门的投资体制改革,从理论上说,有两项措施:一是对经营性投资项目试行了资本金制度,要求投资项目必须先落实资本金才能开工进行建设；二是推行建设项目法人负责制,以建立和完善投资主体的自我约束机制。但从实际来看,问题最严重的国有经济部门与真正实行这两项制度还有很大的距离。关键是缺乏监督和约束,而且宏观上投资管理体制的改革没有什么新的进展。事实上,政府仍然通过审批项目的立项建议、可行性研究报告和开工报告,通过下达计划的投资拨款和银行贷款,以及下达计划的各地区各部门投资规模来干预着国有经济部门的投资活动。

投资主体多元化、强化市场竞争机制和减少政府直接干预是从根本上提高增量资源配置效率的唯一途径。1997年深秋时节,朱镕基副总理提出要国家体改委牵头组织对投融资体制改革进行研究,党组书记张皓若同志责成洪虎副主任和我(时任秘书长)具体负责起草建议方案。我们召开了许多座谈会,充分听取了部门、地方和学界的意见,朱副总理也多次听取汇报。不久政府换届,机构变动很大,更重要的是亚洲金融危机后中国经济需求疲软,政府当机立断采取积极的财政政策,投融资体制改革事实上推后了。就融资体系而言,长期不平衡的问题是直接融资比重过低,而在直接融资中,企业债券比重更是畸低,带来许多不良后果。

四是社会保障和住房制度改革。十四届三中全会《决定》在社会保险体制改革方面总结了国内外正反两方面的经验,提出了适合国情的指导原则。1994年国家体改委在刘志峰副主任和李元司长的主持下,拿出了一个很有创意的方案。然而由于部门之间意见不统一,社会保障改革的进展很不理想。问题主要出在对养老和医疗保险的“社会统筹与个人账户相结合”的理解和认识分歧上。在我看来,新体制应当具备三个基本特征:(1)预筹积累；(2)缴费与享用挂钩；(3)适当调节贫富差别,即所谓互济原则。对于现收现付制造成的欠账问题,我们也早在80年代就提出一个三全其美的解决方案,划拨国有资产给社保基金,落实国有产权的具体代表,同时为资本市场培养出长期稳定的价值投资主体。后来采取的做法是国企上市时减持10%上缴给社保基金,不久之后又因故暂停实施。

住房制度改革在1998年迈出了很大步伐,对于改善城镇居民生活水准、增加其财产收入、促进房地产和建筑业持久增长发挥了巨大作用。但是,多数城市的房改方案没能把存量与增量区别开来,有房户与无房户、多占房者与面积不足者之间的利益关系很不平衡,租售价格不成比例,产生了一系列问题。此外,挪用售房资金和住房公积金的现象,虽经国务院领导三令五申,仍然在相当长时期内较为严重。

五是教育与文化。早在七十年代末期,“实现现代化,教育科技是关键”就成为共识,历次有关经济改革的重要文件中,都会将科技教育改革列为一部分内容,文化事业也颇受关注。但是,我一直感到,教育、科技和文化的改革发展与经济改革相比,与经济发展对其提出的要求相比,存在着较大差异。到了90年代中后期,问题就愈加突出。我曾经这样写道:“小平同志在八十年代末期说,最大的失误是教育,他既指的是青少年的思想道德教育,同样也指的是智力资源的开发。中国高素质就业者仍然太少,结构性失业问题非常严重。大量的低素质劳动者提前就业,显然不如推迟平均的就业年龄,延长每个人学习培训的时间。需要注意的是,政府固然要审查监督学校,不能让不具备基本条件的学校出现和生存,更不能允许违法现象,但是评判学校成败和学生水平最终要靠社会和市场。在教育领域引入必要的竞争机制应是改革的一项主要内容。”

1999年我在贵州发表一篇文章,题目叫做:文化就是生产力。事实上在此之前,我从多个角度阐释过文化创意对于经济的意义。主要理据是:物质性消费需求达到一定程度后,精神性消费需求就会急剧增长。文化含量高的产品如同科技含量高的产品一样,通常都是市场价值高的产品。在中国,文化产品和服务的生产经营实际上已经开始成为热门行业。然而总的来看,中国还没有形成一个文化产业,因而远远不能满足社会不断增长的文化需求。电影、电视、音像制品市场上,充斥着外国货；文学、戏剧、美术仍然处于转型时期的生存挣扎状态；我们的报刊发行量最大的不过200万份,不及英国的一家小报的一半。文化产业自然是一个特殊产业,毫无疑义不能简单地套用其他一般商业性行业的规则。但是最根本的是,一定要使我们的文化机构及其产品和服务成为各种文化市场的主体,否则再好的愿望也没有意义。

除上述几个方面之外,政府行政管理和社会管理的改革也是长期滞后的领域。