郭树清谈改革②1980年代改革争论

【编者按】

中国银监会主席郭树清在改革开放30年之际著文《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》（收录于《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，2008年，中国经济出版社）。

深度参与了中国经济改革规划工作的郭树清，在这篇文章中回顾了当年的改革战略选择，并对其后直至2008年的改革进程进行了反思。

澎湃研究所分四篇刊发郭树清《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》一文。以下为第二篇。

80年代中期有关改革推进方式的争论

十二届三中全会吹响了全面改革的号角,甚至在这次全会召开之前,各地的改革和发展步伐都已加快。改革战略是理论界的热门话题,更是实际部门的操作课题。然而不同意见纷呈,政策研究领域争论异常激烈。焦点有五个方面。

1.推进改革的力度与经济增长速度之间如何平衡。这个问题注定不好处理。从理论上说改革与发展之间没有任何矛盾,改革不是为了改革,改革是为了发展。问题在于改革不仅在长远要促进发展,而且必须在短期内就带来发展的成效,否则改革就不会受到普遍的支持和欢迎。在遇到改革措施出台与经济高速增长有矛盾时,决策取舍就尤为艰难,常常会犹豫再三。另一方面,局部与全局,微观与宏观本来就不会一样,地方和企业很少批评“过热”,常常抱怨“太紧”。1985年接连召开数次省长会议,企图说服大家减少投资,放慢速度,实际收效甚微。由于增长过快必然引起某些部门的供应紧张,更严重的是物价总水平会明显上涨,因此,不仅改革难以顺利实施,就是发展自身也无法得以持续。

1984年在这个问题上发生严重分歧的直接原因是,全面改革正在酝酿方案,与此同时,国民经济在上一年较高速度的基础上逐月升温,由于价格改革又是拟议改革的主要内容,通货膨胀显见为头号威胁。一些经济学家忧心忡忡。但是在另一些经济学家看来,中国经济好不容易结束了调整时期,现在正是“高速起飞”的良好时机,至于通货膨胀高一点,只要经济高速增长,收入就会超过物价上涨,从根本上来说不会出大的麻烦。甚至还有人认为,无论是改革还是“起飞”都需要通货膨胀来充当润滑剂,高通胀是高增长的“典型现象”。争论本身并没有形成共识,还是形势比人强。到1984年底,银行贷款比上年增长将近30%,货币发行扩大了将近50%,外汇结存减少,物价上涨,北京等城市出现抢购。事实告诉了我们一个简单的道理:只要在政策指导上对脱离实际的高速度有一点偏爱,只要在思想上为通货膨胀留下一条缝隙,经济过热和物价上涨就会加倍发展。

1985年是“宏观调控”这个概念最流行的时候,我们在研究起草改革总体规划时,特别重视改革推出的宏观经济条件问题,为此专门列出一个阶段,称之为“治理经济环境”。这一年也召开了第一次国际宏观经济研讨会,即“巴山轮”会议。得益于世界银行林重庚先生的协调组织,会议邀请到了詹姆斯(托宾、阿力克)凯恩克劳斯、埃明格尓、布鲁斯、科尓内、白特以及小林实等著名专家学者。作为与会代表,我亲耳听到来自多个国家的学者和专家异口同声强调保持总量平衡的重要性,并且以他们的切身经历告诫中国政府和学界,通货膨胀政策绝对得不偿失。然而促成1985年实施宏观紧缩政策的更主要原因是中央老一辈领导人高度一致的看法,他们的经验来自建国以来的经济工作,在绝大多数年份里激进冒进的指导思想造成了灾难性后果,而且直到20世纪80年代前期国民经济还处于调整时期。

1986年经济增长速度明显回落,市场关系也开始宽松。然而,高速度和通货膨胀依然具有很大的吸引力,1987年一切又卷土重来,到了1988年当提出“价格改革闯关”时,激烈冲突终于不可避免了。起了火上浇油作用的是,南美的所谓高通胀高增长经验。阿根廷总统阿方欣幽默地告诉我国领导人,你们这点通货膨胀不算什么,阿根廷通货膨胀问题的解决不可能寄希望于下一届总统,恐怕要寄希望于下一任上帝了。这个故事引起的笑声音犹在耳,全国就爆发了抢购风潮。价格改革方案被迫修改,事实上已宣布推迟。

2.政府在开放市场过程中怎样发挥作用。《改革战略及其选择》花了较大篇幅分层次讨论了国家与市场的关系问题,将我所持意见阐述得已经比较充分。当时比较有影响的还有两种不同意见,一种是坚持国家计划为主,市场调节为辅；另一种则认为政府应退出经济领域,让市场自己去发挥作用。在前者看来,过去计划经济的低效率,主要是方法不科学；在后者看来,政府做任何事情都是盲目的,而且还难免犯官僚主义。

除了目标模式的差异之外,改革推进方式上的最大分歧是改革本身可不可设计,要不要进行总体规划。要全部介绍这方面的讨论,可能需要写一部专著,其实问题本身并没有那么复杂。我们持坚决的肯定态度,另一些同事和朋友则持比较坚决的否定态度。在他们看来,改革就是放开市场,放开所有制形式。这实际上又导致改革要不要划分阶段,怎么划分阶段的问题,最终实际上还归结到要不要长期打算,要不要实行渐进路线等等。令人高兴的是,改革的总体规划工作最终在争论声中越来越受到各方面的重视。继1985和1986年的大规模集中研究之后,1987年李铁映同志亲自倡导和主持了“三、五、八”规划。之后,国家计委、国家体改委都组织了多次有关改革的专题规划研究。

为了让市场发挥基础性作用,政府有责任先在一定程度上调整理顺经济结构,否则市场就会发生很大的扭曲,其导向作用势必会带来很大的负面作用。因此,人们提出了一个问题:改革与调整经济结构的关系。事实上中央从1979年确定的方针就是调整优先,而且曾经明确宣布整个“六五”时期都要以调整为主线。但是,单纯依据计划行政手段进行的调整既力量有限又容易走偏方向,因此很早就出现了两种观点,一种是先调整后改革,一种是以改革促调整。我们的看法是,两者之间相互依赖,可以互相促进。实际的演进过程不那么理想。

当时已经看到两种不合理现象,一是加工工业发展很快,与此同时能源交通等基础产业越来越滞后；二是同一行业中,技术工艺落后的企业常常比技术工艺先进的企业发展速度更快。当时还没有为大家所注意的另一个问题是,沿海地区引进外资生产的产品集中于低附加价值领域。两年后,也就是1988年初,一个名叫陈棣的人从美国写来一封信,引起了多位高层领导的重视。当时中央刚刚采纳了国家计委经济研究所王建等同志的建议,决定实施沿海经济发展战略,加入国际经济大循环。来信者高度评价了这个决策,同时他提出“要正视沿海发展开放型经济中的一个薄弱环节”,要研究“如何发展高附加值产品”,“这个问题不解决好,中国沿海的外向型经济始终是被动的,有被人拖着跑的危险”。隔了多年之后,我们再看这封信所提的意见,仍然有芒刺在背的感觉。政府的经济权力结构已经发生很多变化,但是对于弥补市场不足、引导市场发展方向来说,所做的又非常有限。

3.改革中如何处理好中央和地方的关系。中国经济改革在很大程度上表现为中央向地方分权,没有这种分权,市场机制是无法形成的,但是,仅只有行政性的权力结构调整,也不会自然生长出市场经济来。要害在于,地方政府不能像过去一样采用计划和行政命令方式来管理企业和市场。这种担忧没有成为很严重的问题。到20世纪80年代中期,说到中央和地方关系,有另外两种截然相反的担忧。

一种是害怕中央收回给东南沿海的自主权,认为中国太大,包袱太重,整体改革开放不可能太快,只能放开让地方去试去闯。这种看法不无道理,但是当价格和税收政策不统一,甚至制度不统一,那势必会引起许多混乱和冲突。这时一有要求统一的声音,就会使这些地方非常敏感。时间一久,学界甚至出现了所谓“经济联邦制”的设想。这就是《改革战略及其选择》中提到的,所谓先搞“地方割据和区域市场”,“在相当长的历史时期之后,统一市场才有可能提上日程”。另一种担心是害怕地方财大气粗,逐渐不听中央招呼。这种担心不仅存在于一些部门,不仅是一部分经济学家的看法,甚至也是许多国际机构和外国学者的看法。记得当年每有世界银行的代表团来华,座谈会上必有人会提出,省市会不会不执行中央的宏观调控政策等等问题。人们显然低估了中国作为统一民族国家的巨大凝聚力。况且市场经济在本性上就倾向于扩大交易,消除壁垒,因此改革越深化,国家越统一。这一点得到了完全的证明。

从《改革战略及其选择》一文可以看出,笔者坚信全国统一市场的合理性和必要性。1985年总体规划工作的最直接成果是,多数人认可,经济改革必须在三个方面配套协调,这就是建立自主经营自负盈亏的企业,形成竞争性的市场体系,构筑起以间接控制为主的宏观调控体系。在地方分权模式下,最令人担忧的正是这三个方面的目标能否同步推进,然而它们没有成为问题。

4.混合模式与价格“双轨制”。从计划经济到商品经济,这种转变无疑是根本性的,即使在20世纪80年代初期的研究中,人们就提出了过渡的重要性。经济体制是一个有机整体,不可能采取中断运行的方式来进行改革,因此,在过渡时期内,新旧两种体制因素的并存不可避免。我们提出的原则是:进行改革的方面,要有各方面的条件保证改革的实现和巩固；暂时不能改革的方面,要有各种非常措施使其不发挥太大的消极作用。这就是说,过渡时期的体制也应是一个暂时保持统一的体制,这样才能保持经济正常运行,改革不致夭折。具体来说,矛盾和冲突不太激烈的过渡模式应当是一种混合模式,有的产品或部门实行指令性计划,有的实行指导性计划,有的实行市场调节。总体上看,中国改革采取了这种方式。

然而,中国也确实曾经有过一种独特的过渡形式,这就是生产资料“双轨制”,即同一产品,既有指令性计划管理的部分,也有非指导性计划或市场调节的部分。社会主义国家的消费品供应或多或少都实行过价格双轨制,中国也不例外。只要实行配给制的同时又有农贸市场或自由市场,必然发生同种产品两种价格或三种价格。1978年,国务院在酝酿提高粮食价格时,姚依林同志就提出了“粮价三层楼”的设想,到年底中央十一届三中全会决定,统购部分提价20%,超购部分提价50%。生产资料价格双轨制,起源于1981年,当时国务院对石油工业部实行产量包干政策,规定完成包干任务后多出的部分,可以按国际市场价在国内销售,也可由外贸部门出口。1982年,国务院批准,大庆油田超产原油可卖到计划内价格的6.44倍,其他油田可卖到5.32倍。1983年国务院批准对成品油也实行部分的双轨制价格,同时对22个煤炭矿务局实行超产加价25%-50%的政策。1984年国务院在扩大国营工业企业自主权的暂行规定中,允许企业有一定的产品自销权,价格可限定在国家定价的20%以内,之后于1985年初取消了限制,原因是发现有人倒卖限价产品牟取巨额差价好处,计划外产品价格实行随行就市。

价格“双轨制”的产生有其必然性和合理性,但是它带来的负面影响是破坏性的。因此许多经济学家在1984年提出了严厉的批评意见,但是另一些经济学家却觉得这不失为一个好的过渡办法,双方发生了激烈的争论。从政策实践的角度来看,问题在1985年已暴露得比较充分,1986年已开始考虑如何尽早并轨的方案。但是由于种种原因,20世纪90年代前期才最终结束了生产资料双轨制格局。

5.承包制与价、税、财配套改革。承包制从农村进入城市,曾经是主要的改革举措,发挥过非常积极的作用。但是,不论是企业、部门,还是地方政府的包干,很快就暴露出消极影响。然而,如果让企业以市场为导向,那必须有一个基本正常的市场,最起码的条件是价格形成、税负水平、财政政策都比较合理,政府的计划干预、投资审批、物资分配比较确定,此外还有融资环境、贸易条件比较公平,等等,一句话,就是要把这些基本的经济关系理顺。

相当数量的老一辈经济学家们从改革之初就在思考谋划这项工作,到20世纪80年代中期又有一大批中青年经济工作者加入进来。从1985年开始,综合配套改革方案的制订正式提上日程,1986年在更大规模上展开。甚至决策层已经基本拍板,但是最终又推迟了。由于动作很大,涉及到多个方面,对不确定性的担忧也大,已经习惯于承包确定的条件和环境的一些企业、部门、地方也提出反对意见。然而更重要的是,经济运行环境再度趋紧,以放松直接控制为基调的综合改革出台极有可能导致通胀失控。这些问题从一开始就预料到了,所以要求实施总量紧缩政策本身就是改革方案的一个组成部分,但是这个决心看起来很难下。于是发生了一个非常戏剧性的转折,最终又回头来执行“承包制”,并将其作为根本性的改革措施。不久之后,企业又感到困难重重,因为价格、计划、原材料供应都已“包不住”,在快速变动的环境下,以挂钩指标不动为基础的承包制已丧失严肃性。

价格改革的话头被再次提起,综合配套改革方案的实施又现生机,然而宏观政策始终没有准备好。1988年7月1日中央领导在中南海勤政殿召开座谈会,我以“价格改革和体制转轨的成功保证”为题发言,认为我国经济改革应当而且必须在5年或更长一点时间实现基本转轨,但是需要有两个方面的保证:一是通货膨胀处于控制之中；二是经济结构能够相应调整,即要素可以流动和重组。事实上这是我和刘吉瑞合写的一篇文章,较早时候已寄送给领导同志。综合配套改革方案最终没能在20世纪80年代实施。