郭树清谈改革①何为改革战略问题

【编者按】

近日，郭树清履新中国银监会，接替尚福林出任新一任银监会主席。

郭树清一直被视为中国金融专家、技术官员的代表。此次重返金融监管系统，外界普遍认为他是“临危受命”、“重任在肩”。

梳理郭树清过去近30年的履历不难发现，这位气质儒雅的官员虽为人低调平和，却始终锐意改革。

追溯郭树清与改革的不解之缘，则要回到近30年前。他与周小川、楼继伟等人均是朱镕基担任国家经济体制改革委员会主任时的老部下，仕途也都从体改委真正起步。

在体改委期间，他与吴敬琏、周小川、楼继伟等共同完成《中国经济体制改革整体设计》。这项理论在2010年11月获得第三届中国经济理论创新奖，在当年更是直接将郭树清推到了改革前台，在他身上刻下了“改革”烙印。

郭树清在改革开放30年之际著文《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》（收录于《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，2008年，中国经济出版社）。深度参与了中国经济改革规划工作的郭树清，在这篇文章中回顾了当年的改革战略选择，并对其后直至2008年的改革进程进行了反思。

澎湃研究所分四篇刊发郭树清《“改革战略及其选择”的回顾与检讨》一文。以下为第一篇。

1984年秋天,我开始参与经济改革规划工作。1986年春天我写了一篇文章:《改革战略及其选择》。20多年过去了,再来回顾一下当时注意力集中之所在,看一看实际进程究竟在多大程度上与想象不一样,在此基础上再来讨论一下现在和未来面临的种种新挑战,应当不无意义。如同所有与历史相关的记述一样,本文的内容完全是以个人的体验来展开叙述,局限性是必然的,挂一漏万也不可避免。还是让我们由重读这篇文章开始。

《改革战略及其选择》

在具备其他必要条件的情况下,改革的成败,完全取决于战略和策略。

研究中国的改革战略,有两个最基本的制约因素。其一是改革开始的基础,即内部很不平衡、总体上极为落后的经济文化发展水平；其二是改革期望达到的目的,即通过改变体制模式,加速工业化现代化进程。这两个方面,从根本上规定了我国改革战略的基本性质和选择空间。

世界范围的经验证明,落后国家经济现代化的成功,既不必要又无可能简单重复欧美的历程。不同的传统和不同的条件,导致了另一条道路的产生。第二条道路和第一条道路并非绝对不同,发展商品经济和建立市场体系都是必然过程。所不同的是第二条道路要大大缩短这个过程。由此产生的最大差别是国家在其中要发挥非常积极的作用,国家通过种种政策手段加速资本形成和货币过程,操纵市场运行。如果做一个最概括的描述,第二条道路与第一条道路的相同之处是,充分鼓励每一个人的能动性、创造性；不同之处是,充分发挥国家的规划、指导、协调和扶助作用。第一条道路是一个明显自发的过程,第二条道路是一个较为自觉的过程。

中国的发展趋势必然要走第二条道路。亚细亚生产方式的传统和东方文化的特殊性,特别是社会主义原则及其影响决定了主要靠发展私人经济、技术水平逐级移动、两极分化和严重损害社会平等这种成本极高、费时极久的现代化过程是不可取的。相反,靠国家干预、充分利用现代科技、不完全竞争和收入保持相对平等却可以激发出比其他国家更大的能量,取得更辉煌的成功。在这种意义上,亚洲一些国家和地区的经验,例如日本、韩国、新加坡、台湾、香港等的发展经验,对我们具有极大的参考价值；但是我国也势必不可能照搬它们的经验。我们完全有可能避免其他国家出现过的某些重大消极后果,创造出新的经验,形成一种新的发展模式。

经济改革最基本的战略选择是与发展模式的选择紧密联系在一起的,甚至可以说,就是一回事。发展道路的确定使得我们对改革的实质性任务有了较为清晰的认识。第一,改革要尽最大可能建立和发展市场机制,在此基础上重新塑造作为商品生产者的企业,形成广泛竞争的格局；第二,与此同时,国家从直接控制转变为间接控制为主,改变其经济职能和干预方式、干预手段,在此基础上加强(而不是削弱)国家对经济发展的积极引导和推动作用。

经济体制改革必然会受到经济结构的制约。旧的经济结构和旧的经济体制是互为因果、紧密依存在一起的。长期形成的第三产业薄弱、基础设施不足、能源和原材料工业落后等问题是经济市场化的重大威胁。因为在此基础上开放的市场,其结构会极不均衡,要求要素做很大的流动。只有在改革的同时加紧制定产业政策,利用旧的手段强制地调整结构,缓解矛盾,改革才能顺利达到预期目的。

尽管我们需要而且可能大大缩短市场发育过程,但是历史上商品经济极不发达,相应的组织、经验、素质和信息传输等方面的落后状况,决定了市场体系的建立和完善需要一定时间。能够弥补市场不完善之缺陷和促进市场发育的唯一手段是一个强有力的具有现代化意识的政府。因此,在相当一段历史时期内,最合理的体制模式应当是不完善的市场和极有效率的政府之结合。在市场能够实现资源有效配置的场合,政府不再去直接干预,而在市场没有能力做到这一点的地方,政府必须通过计划和政策手段,保证资源的最有效配置。但是,政府不再使用传统的指令性计划的办法,而是主要以税收、财政、信贷等经济手段,扶持带头产业,资助出口行业或企业,实现国民经济发展的战略目标。

如何处理发展市场机制和改变政府功能在改革中的配合协调问题,是改革战略中第二个层次的选择问题。是先发展市场机制后改变政府功能,还是先改变政府功能后发展市场机制,或者是二者交替迈步,轮换为主。根据已有的经验,上述三种方法都不甚可取。最合理的选择,应当是二者互相适应,同步前进。在发展市场的初期阶段建设政府的综合管理部门、监督部门和信息部门；在发展市场的中期阶段,改组和削减政府的专业部门,建立和完善新的经济性行业性或社会性组织；在发展市场的后期阶段,最终完成政府管理体制、干部制度和领导制度的改革任务。

更为具体的战略选择是与市场体系本身的建设和完善采取何种步骤相联系的。人们从相同条件中引出了颇为不同的结论。第一个分歧是各种市场是否要齐头并进,第二个分歧是要不要统一市场。

关于第一个分歧,我们的回答是否定的,关于第二个分歧,我们的回答是肯定的。

我们遇到的一个尖锐问题是地方政府的作用问题。目前的各级地方政府掌握了极大的经济权力。在建设地方的基础设施和组织地区内企业的产供销联系方面,地方政府发挥着积极作用。削弱和取消地方政府对生产的干预和对盈利项目的投资,无疑是进一步改革的方向。但是,必须创造出可以替代的机制。就直接生产和经营活动的组织而言,要靠改革形成较为完整的商品市场取而代之；就盈利性投资而言,可以设想利用计委、财政和建设银行的现有基础成立几个全国性投资银行或投资公司,逐渐取代地方政府,这方面可以考虑日本和韩国战后投资体制演变的经验。

近几年地方经济特别是乡镇企业的发展一方面促进了国民经济的繁荣、有利于改革进行,另一方面也遗留下种种长期发展的隐患,为改革增加了困难。在国营大中型企业与地方小企业乡镇企业分而治之、卡死一头放开另一头的情况下,虽有重复建设、投资分散、技术落后、资源破坏、产品质量低劣等问题,但这些小企业普遍颇为景气。如果进一步改革能够实现统一市场,公平税负,平等竞争等,而且总需求水平得到有效控制,那么这些小企业的处境会变得极为困难。我们面临的是一个进退两难的问题:发展市场和竞争必须淘汰一批落后企业,乡镇企业从整体上损失最大,农民利益侵蚀最大；但是不如此又永远不能完善和健全市场竞争机制,从而牺牲长远发展。

如果从另一个角度,即与市场体系形成相伴随的传统体制的削弱过程,来考察中国经济改革的最优时序,我们会得到实质上相同的结论。改革传统体制,无非是要重新调整各种经济利益关系,明确政府、企业和个人在商品经济中各有的不同权利和义务。在传统体制下,各种利益关系受到扭曲并混合在一起,统一的行政指令代替市场和社会经济政策来实现这些利益关系。要从根本上改变这种局面,首先要理清国家、部门、企业之间的基本经济关系；其次要理清国家与个人、企业与职工的经济利益关系；第三要改变这些关系的存在形式,相对分离开各种所有制关系,发挥和完善适合经济发展需要的多种所有制关系及其形式。

目前,我们仍然处在改革发展的第一阶段上,即理顺基本经济关系阶段。面临的任务是消除价格税收扭曲,分清国家、地方、企业的职责,缩减指令性计划,实现土地资源的有偿使用,初步明确国家以往投资形成资产的收益划分,改变流动资金的管理方式,建立起国家控制的中介性金融机构,即多种投资银行和投资公司负责中长期投资。改革的阶段目的是建立起统一的商品市场,形成初始形态的要素市场,在直接生产和流通领域实现间接控制占据主导地位。

值得注意的倾向是急于求成的情绪。这种倾向低估了改革的复杂性、艰巨性。认为可以迅速打开种种市场(至少是各方面开口子),把大部分国营中小企业甩出去形成一种改革不可逆转的态势。

国外有人专门研究成功的社会改革必须遵循的基本原则,首要的一条是,改革必须是一个持续的平稳的发展过程,最忌痉挛式的大起大落,大放大收。经过这几年的实践,我们对改革的长远目标和近期任务已有了较为清晰的认识。在此基础上保持改革的计划性,不同阶段确定不同的重点。既不失时机地解决能够解决的问题,又不过早地提出条件尚不具备的任务,我们的改革必定会取得成功。但是,需要注意的是,条件具备的基本任务,并不意味着是没有任何风险的事情,以难易程度和风险大小来决定某一特定阶段的改革重点,必将导致误入迷途。东欧国家踌躇再三,几次拖延价格改革的恶果就是证明。

在不影响改革基本目标实现的前提下,尽量维护各方面既得的利益水平,逐渐地拉开收入差别,避免过早明朗某些方面的目标等等,不仅仅是策略问题,事实上也带有战略意义。目前我们面临的现状是,上有政策,下有对策。甚至上面还没有最后制定出政策,下面就已经有了种种对策。利益关系较大幅度的变化及其过早明朗化、敏感化是主要原因。这些方面需要认真总结经验,采取有力措施。

何为改革战略问题?

──1984年和1985年的思考

以邓小平为核心的党的第二代领导集体作出的改革开放决策,不仅是中国而且是世界20世纪最伟大的事件之一。在“要不要改革”的问题解决之后,“怎么改革”的问题就凸显出来,后者就是本文所说的改革战略问题。实际生活比之理论逻辑要复杂一些,这两类问题在时间上并不能截然分别开来,而且在人们的思维中也不断纠缠在一起。不过,大体说来,从1978年到1984年这段时间里,“要不要改革”的问题已经基本解决了。后来听到一些回声往往也是由“怎么改革”引起的。

作为中国改革的总设计师,邓小平为中国改革战略确定了若干最基本的方针。在我看来,主要有五个方面。一是循序渐进,由易到难,先农村后城市；二是鼓励基层和群众大胆试、大胆闯,发生缺点错误及时改正；三是“不争论”,主要是指所谓姓“社”姓“资”的定性问题,不提倡早下结论、早定框框,不是指具体改革方式的讨论；四是把结构调整和制度改革紧密结合起来,根据具体情况确定不同时期的不同重点；五是开放与改革并重,两者之间形成了非常积极的互相促进作用。这些方针从根本上保证了中国改革在大的格局上形成了稳步前进的态势。

在具体操作层次上,则需要认真分析实际情况,充分借鉴苏联东欧的改革经验以及西欧日本等国解除战时统制经济的经验,参考新兴市场经济国家和地区的有效做法,制定出总体规划和实施方案。这在城市改革启动时显得尤为紧迫。安志文同志（编注：时任国家体改委顾问）1987年写道:“在改革的初始,由于缺乏经验,理论准备不足,人们认识的局限性较大,不能不采取‘摸着石头过河’,走一步、看一步的办法。即使如此,我们也并未放弃对改革总体方案的研究设计。”

经济改革的总体规划文件最早是由国务院财委体改小组办公室起草的,之后的国务院体改办在1980年到1982年又分别起草了几个总体规划文件,提出来许多重要的指导原则,奠定了很好的基础。例如,1979年的规划,提出要把扩大企业自主权作为改革的中心环节；1980年的规划则鲜明提出要建立适应商品经济的经济体制；1982年的规划提出要合理调整所有制结构。然而,这种设计和规划工作受到很多限制,最主要的不利因素是陈旧的理论束缚,起草过程中和成文之后都发生了激烈的争论,一些老同志,包括薛暮桥、廖季立、林子力等都曾受到批评。1984年情况发生了很大变化,这一年经济界尤为激情澎湃,改革战略成为社会关心和讨论的问题。

1984年之前,经济改革是我的硕士学业中的一部分研究内容,对于实际的改革过程来说,我只是一个旁观者。但是,社科院研究生院的教学是非常开放的,更有大量的讨论和社会调查。1984年我写了《中国经济体制改革探索》一文,之后又写出了一系列探讨总体改革的文章,同年秋天参加了国家体改委和国务院经济研究中心的一些研究活动。1985年春与刘吉瑞、邱树芳一道写了《全面改革亟需总体规划》的建议信,随后一起参加了经济体制改革总体规划研究小组,并作为主要执笔人和汇报人出席了国务院在北戴河召开的研究“七五”计划的暑期工作会议。1986年春夏之交,我又在国务院体改方案办工作过一段时间。这些经历对于提升我对中国改革战略问题的认识产生了深刻影响。

经济界前辈及年轻一代经济学者给了我很多帮助和启发在1984年和1985年,我个人认为中国改革战略问题重要的有三个方面。一是改革的具体目标模式；二是过渡办法和合理时序；三是主要的配合条件。1985年我所写的《经济改革中的一些理论问题》一文大体上按这三个方面罗列出自以为最要紧的规定性，引述如下。

关于具体的目标模式,当时认为最需要明确以下六个侧面:

1.平等与效率。只要效率不要平等,或者只要平等不要效率,不仅不是社会主义,资本主义事实上也并非如此。经济体制改革就是要根据发展社会主义有计划商品经济的需要,在某些方面提高平等的程度,在另一些方面扩大差别的程度,二者都取决于对现实生产力水平和结构的分析。认为传统体制下平等程度很高因而应当维持下去,或者认为只要加剧不平等就会无限制地提高经济效率,这两种观点恐怕都是不可取的。

2.供给与需求。需求和供给的运动遵循着固有的规律,人为的分离或统一都会带来不良后果。而在承认这种客观规律性的前提下,需求和供给的运动则并不是不可调节的。一定的需求会刺激起一定的供给,这个定理的前提条件是存在着一定的资源闲置。这种情况在传统体制下的经济中一般说是不存在的。改革期间,有效需求膨胀是需要花费巨大努力来防止的主要危险。

3.计划与市场。传统体制下计划与市场处于绝对排斥的状态。改革无疑要恢复市场机制的灵活有效调节作用,但这并不意味着削弱计划,取消计划。在商品经济的条件下,计划只有以承认市场关系为前提,或者说计划只有奠定在市场关系的基础上,才能保证自己的有效性。市场必须是受计划指导的市场,计划必须是受市场制约的计划。总之,要使计划和市场、宏观和微观处于相对独立、有机统一的状态。

4.长处与短处。传统体制中经济决策高度集中,能够有效地调动全国的人力物力于最紧要的部门,但同时必然要造成许多以主观意志为转移、违反经济规律的现象。新的体制要充分发挥商品经济规律,就必须从根本上放弃直接行政命令的简便做法。改革固然是对旧体制的扬弃,但是企图完全保留旧体制的长处而又完全消除其短处,这无疑是不切实际的空想。新的体制必然产生新的矛盾,经济的波动仍将是不可避免的现象。只要新体制的长处多于短处,其短处又少于传统体制的短处,那么向这个新体制的过渡就是有意义的。

5.自由与约束。把决策权分散化,是改革的基本内容。但是经济组织获得的商品生产者的自由,并不是无限制的绝对自由。首先,为维护商品经济的基本秩序,就必须以法律的形式确定各种共同的行为准则,任何经济组织和个人都必须无条件地遵守和服从这些准则。其次,任何经济组织的活动都是与其他经济组织的活动联系在一起的,它的自由必须是得到其他经济组织认可的自由。第三,对于个人来说,商品货币关系为他的活动提供了远比传统体制下更大的自由,但是,商品货币关系本身就是对人的自由的严重限制。

6.人的关系与物的关系。在我们所处的历史阶段上,商品货币关系不仅需要保留,而且需要充分发展。人与人之间的关系势必仍然要在相当大的程度上通过物与物之间的关系反映和表现出来。对此采取硬不承认的态度,或者因为看到这种矛盾而采取取消商品生产的做法,事实证明都是直接危害社会主义事业的。另一方面,只要商品货币关系存在,向私人资本关系发展就仍然具有现实的可能性,对此采取不承认态度也是不可取的。

关于改革的过渡办法和合理时序,认为有以下四种大的关系需要把握好:

1.内在规定与外部环境。真正给企业以无穷活力,事实上有赖于整个经济体制的全面改革。一个生产单位如果不能根据市场供求情况做出自己的生产、投资决策,不能依靠商品货币关系实现这些决策,并获得自我更新、自我发展的能力,那么这个生产单位就永远不是“企业”。所谓“搞活企业”,应当说是“创造企业”。这也就是我们改革任务的艰巨性之所在。为达到目的,我们必须对计划、价格、税收、财政、信贷、商业物资、工资劳动、外贸外汇等一切方面的体制进行改革和调整,同时也需要对企业的组织制度、政府的管理体制进行改革和调整,以理顺经济生活中各方面的关系。

2.整体与部分。不论经济体制还是经济生活本身,都是内部紧密相联的有机整体,其中部分的独立性具有非常相对的意义。第一种情况是职能系统。计划、价格、税收、信贷等领域是构成整体的部分。整体的改革必然同时涉及各个部分的改革,而且,各个部分的改革本身就是整体的改革。第二种情况是行业系统。这些部分之间的差异很大,其中有的部门独立性很强,应当采取不同的改革措施,形成适合各自特点的新的经济管理体制。第三种情况是地区系统。省、市、县、区、乡构成不同层次的地区整体。在基本体制一致的前提下,各地应当根据自己的特点,充分发展适应各种不同情况的具体制度和规则。

3.逻辑直线与相互作用。由于体制改革不能一步完成,势必形成互相联系的不同阶段,而这些阶段的划分就要大体遵循经济关系的内在逻辑顺序。违背这个规律就会造成损失。因此,尽管不同的阶段应当以不同的环节作为改革的重点,但是在其他方面必须同时安排相应的改革行动或采取调整措施和预防措施,即要考虑到全局上的相互影响和相互制约。问题可以这样来概括:总的过程必须体现逻辑顺序,具体环节则应灵活掌握。

4.“破”与“立”。经济体制改革,无疑是一个“破”“立”结合的过程。“不破不立”,因而人们通常习惯于特别注意“破”,即集中思考怎样打破旧体制,搞活经济。但是,“不立不破”,没有一定程度的“立”,就不能“破”,“破了就乱”,乱了还得退。

关于改革的配合问题,涉及的领域更为广泛,感到最要紧的是如下五个方面:

1.目标与手段。我们的目标是建立计划与市场、宏观与微观相对独立有机统一的体制,即间接控制型体制。历史条件和现实条件决定了我们不可能在短时期内实现这个目标,必须经历一个较长的过渡时期。在这个过程中,为保证改革的逐步推进和整个经济的相对稳定,除了尽可能地创造和运用经济法律手段外,我们很可能还得采取相当一部分行政命令手段,这在初期阶段尤其是这样。

2.变革与稳定。经济体制改革要重新调整利益关系,改变人们的行为方式,肯定要引起经济生活和社会生活的震动。要求没有震动,就是要求不搞改革。但是短时期内各方面震动太大,事实上又会妨碍改革。变革会影响稳定,但变革又需要稳定,这就是事情的矛盾之处。

3.体制转轨与经济转型。在经济体制改革的同时,我们要实现国民经济从粗放外延增长为主,转变为内涵集约增长为主；从落后的畸形的结构,转变为先进的合理的结构；从封闭体系,转变为开放体系等等。重要的问题在于能否抓住战略重点。现阶段的战略重点在理论上是十分清楚的,这就是体制改革。

4.经济体制与政治体制。经济体制与政治体制紧密相联,社会主义条件下尤其是这样。我们通常所说的经济体制事实上已经包含政治体制的许多内容,例如政府管理经济的体制,经济干部的组织制度等。这些方面的改革必须在经济体制改革中做统一安排和考虑。另一方面,整个政治体制也必然要求反映经济体制的变革,进行相应的改革,否则经济体制改革就不能最终取得成功并得以巩固。但是,政治毕竟以经济为基础。尽管政治体制的改革在某些方面应当而且能够在经济体制全面改革之前或之中进行,但是政治体制改革不应成为现阶段的重点。

5.体制改革与观念更新。不改变人们的传统观念就不能改革体制,而不改革体制就不能改变人们的传统观念。需要避免两种走到极端的倾向:一种是单纯强调观念更新,延缓体制改革进程；一种是单纯强调体制改革,不注意观念方面的更新。只有坚持体制改革为中心,同时注意思想观念更新,才是我们事业成功的保证。