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在一起！中国流动人口子女发展报告 2021

2022-01-12 16:33

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

以下文章来源于新公民计划，作者魏佳羽

新公民计划.

新公民计划是一家民间公益机构，致力于通过研究记录传播和倡议活动，支持流动儿童教育领域的发展，推动更多人关注和参与改善流动儿童成长环境，让每个流动儿童都能享有公平优质适宜的教育。新公民计划在北京市民政局的注册名为北京三知困难儿童救助服务中心。

—— 导读 ——

儿童是一个国家的未来和希望，儿童的健康成长，离不开父母的养育和陪伴，儿童和父母在一起居住和生活，是父母能够亲自养育和陪伴的基础。

2020年，中国流动人口子女约1.3亿人，超过中国儿童总数的40%。促进流动人口子女的发展，核心是通过国家政策的改善和社会环境的支持，让更多的流动人口子女能够与父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、优质、适宜的教育，安全、健康地成长，成为更好的自己。

—— 摘要 ——

第七次全国人口普查数据显示，2020年，中国城镇常住人口9.02亿，常住人口城镇化率为63.89%，但是户籍人口城镇化率仍然只有45.4%，流动人口有3.76亿人，比美国的总人口（3.31亿人）还要多。其中流动人口子女约1.3亿人，超过中国儿童总数的40%。

对于大部分流动人口家庭来说，把孩子带在身边，在居住地城市会面临各种入学、升学方面的困难；送回“老家”，就不能亲自养育和陪伴孩子的成长，对于每个流动中的家庭来说，“流动”和“留守”是一个两难的选择。

流动人口子女中，被人们熟知的是留守儿童，特别是农村留守儿童，2016年初国务院专门发文要求加强农村留守儿童关爱保护工作。留守儿童固然需要加强关爱保护，但我们认为，从问题的解决角度，仅仅关爱保护留守儿童治标不治本，只有让儿童有条件跟父母生活在一起，从源头上减少儿童留守，才是“留守儿童”问题的根本解决之道。

评估流动人口子女的发展情况，需要多个政府部门一起合作，将流动人口子女视为一个整体，而非孤立地看到流动儿童和留守儿童。本文提出用“在一起”和“入公办”指数，作为评估流动人口子女发展的重要指标。

如何在居住地享有基本公共服务，是流动人口子女发展的核心挑战。目前，学前教育阶段，几乎没有完整可用的流动人口子女相关数据，进城农民工随迁子女入园儿童中，有70%在民办幼儿园就读。义务教育阶段，“在一起”和“入公办”指数虽然逐年提高，但是仍有近一半的流动人口子女不能与父母在一起居住、生活。义务教育阶段后，就地参加中高考依然困难重重，“返乡”、职校、打工、出路，深深地困扰着每个流动人口家庭。

学校体系之外，社区和课外服务的价值依然难以被社会看见；社区“儿童之家”，既要保证数量的覆盖，还要保证服务质量，至少应配备1名有专业能力的专职工作人员。让儿童之家能够遍布每个城乡社区，让每个儿童都可以和父母在一起居住和生活。

最后我们呼吁：

应尽快实行在经常居住地登记户口制度，实现基本公共服务常住地提供，接纳流动儿童成为本地儿童。

应尽快修改《义务教育法》将第十二条，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，改为“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学”。

在人口流入的城市，大量新建各级学校（包括幼儿园、小学、初中、高中），全面增加学位供给，让更多的留守儿童能够跟随父母一起，在父母居住的城市平等享有受教育权利。

在流动人口聚居的城市社区，在人口流出的城乡社区，实现社区儿童之家全覆盖，让每个流动人口子女都能够容易地获得公益性的课外服务。

—— 目录 ——

1. 什么指标能够更有效评估流动人口子女发展的情况？

1.1 七普数据显示，流动人口规模持续增长

1.2 通过“在一起”和“入公办”指数来评估流动人口子女发展的情况

1.3 每十万流动人口各级教育随迁子女平均在校生数，可辅助判断流动人口子女发展的情况

2. 流动人口子女发展的现状和挑战

2.1 流动人口子女的发展，“流动”和“留守”是一个两难的选择

2.2 学前教育阶段，70%的农民工随迁子女在民办幼儿园就读

2.3 义务教育阶段，“在一起”和“入公办”指数逐年提高

2.4 义务教育阶段后，就地参加中高考依然困难重重

3. 流动人口子女的课外服务

3.1 流动儿童的课外服务，让儿童之家遍布每个城乡社区

3.2 留守儿童的课外服务，让儿童可以和父母“在一起！”

—— 正文 ——

1. 什么指标能够更有效评估流动人口子女发展的情况？

1.1 七普数据显示，流动人口子女规模持续增长

改革开放以来，特别是20世纪90年代之后，中国经济持续快速发展，大量人口从农村向城市转移，从中、小城市向大城市转移。第七次全国人口普查数据显示，2020年，中国城镇常住人口9.02亿人，比1978年增加了7.3亿人；常住人口城镇化率为63.89%，比1978年增加了45.97个百分点；但是户籍人口城镇化率只有45.4%，中国流动人口规模达到3.76亿人，比美国2020年的总人口（3.31亿人）还要多。

随着流动人口规模的增长，中国流动人口子女规模同步增长，2020年，中国流动人口子女规模约1.3亿人（参考《2015年中国儿童人口状况，事实与数据》，《第七次人口普查数据公报》，《2015年-2020年，教育统计资料》估算），超过中国儿童总数的40%。对于许多流动人口家庭来说，把孩子带在身边成为流动儿童，在居住地城市会面临各种入学、升学方面的困难；送回“老家”成为留守儿童，就不能亲自养育和陪伴孩子的成长，对于每个流动中的家庭来说，“流动”还是“留守”是一个两难的选择。

与留守儿童相比，能跟随父母进入城市的流动儿童，却往往被人们忽略和排斥。殊不知，流动儿童成长环境的改善位于解决留守儿童问题的关键路径上，只有流动儿童在城市里可以平等享有受教育的权利，拥有更好的生活环境，才能避免这些孩子在成长过程中不得不离开父母，返乡成为留守儿童；也才能够支持更多外出打工的父母，将在老家留守的孩子带到身边，跟父母团聚。

另外，伴随着更多城市逐渐放开、放宽落户限制，将会有更多农业人口向城市转移，也会有更多流动人口落户成为新市民，随之而来的是城市公共服务资源（特别是教育供给）将会更加紧缺。

我们无法改变城镇化进程下人口流动与需求发展的趋势，唯有看到趋势和趋势中被主流社会遗忘的边缘群体，并基于此规划资源分配，才能发挥公共资源和社会部门应有的价值。

1.2 通过“在一起”和“入公办”指数来评估流动人口子女发展的情况

2001年，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”的“两为主”政策。

进城务工人员（农村户籍）随迁子女在公办学校就读的比例一直作为评估流动儿童教育状况的重要指标，伴随着各地随迁子女入学政策的变化，义务教育阶段进城务工人员随迁子女规模从2010年的1167万人，增长到2020年的1430万人，但是，进城务工人员随迁子女在公办学校就读比例一直在80%左右徘徊。

流动人口子女是一个整体，在成长的过程中会经历“流动”或者“留守”的状态，进城务工人员随迁子女在公办学校就读比例只能呈现流动儿童的就读情况，未能将流动人口子女中由于在流入地城市入学、升学遇到困难而导致的留守、回流和再迁的儿童纳入统计，通过这一指标难以对流动人口子女教育状况进行有效的评价。

我们在研究过程中会发现，在一些城市虽然在公办学校就读随迁子女人数并没有增加，但是由于接收随迁子女就读的民办学校被关闭，随迁子女在公办学校就读比例虽然提升了，但是流动人口子女教育的整体状况反而在下降，因此该指标并不能真实反映流动人口子女在流入地城市平等享有受教育权利的情况。

2020年，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女1429.74万人，其中在公办学校就读的比例为80.0%。考虑到流动人口子女是一个整体，2020年，全国义务教育阶段留守儿童1289.67万人，会发现进城务工人员随迁子女只占进城务工人员子女（随迁子女+留守儿童）的52.58%，这一指标可以描述进城务工人员子女与父母一起随迁的比例，我们将其称为进城务工人员子女“在一起”指数；进一步我们可以算出，义务教育阶段进城务工人员子女在流入地公办学校就读的比例只有42.1% （42.1%=52.58%*80.0%），这一指标比“进城务工人员子女在流入地公办学校就读比例”更加有效反映出流入地公办学校在解决进城务工人员子女教育问题上所承担的责任，我们将其称为进城务工人员子女“入公办”指数。

上述两个指标可以延伸到全部流动人口（农村户籍+城市户籍）子女，我们采用同样的方式，引入义务教育阶段流动人口子女“在一起”指数和义务教育阶段流动人口子女“入公办”指数。其中随迁子女包括前述的进城务工人员随迁子女和“城镇”等随迁子女（还包括少量迁入地是乡村的随迁子女），留守儿童则包括了农村留守儿童和“城镇”等留守儿童，因为随着城镇化水平的提高，流动迁移人口中从中、小城市向大城市迁移的人口也在不断增加，也有很多流动人口家庭，外出打工之后，会将孩子留在户籍所在地的城镇地区就读，目前教育部并未对这部分留守儿童相关统计数据，我们只能参考人口普查数据和教育统计数据对其进行估算。在本报告中我们将主要通过“在一起”和“入公办”两组指数，对流动人口子女的发展情况进行评估。

1.3 每十万流动人口各级教育随迁子女平均在校生数，可辅助判断流动人口子女发展的情况

在非人口普查年份，无论是统计部门的常住人口统计，还是教育部门的随迁子女、留守儿童统计，都只能呈现在居住地的“局部数据”，而无法统计流动人口子女的全局情况。但是通过教育部门每十万人口各级教育平均在校生人数，以及统计部门发布的流动人口规模数据，我们可以尝试对不同年龄阶段流动人口子女的总量进行估算。

2020年，全国学前教育毛入学率85.2%，每十万人口中学前教育在园幼儿3441人；全国小学净入学率99.96%，每十万人口中小学在校生人数7661人；初中毛入学率102.5%，每十万人口中初中在校生人数3510人；高中阶段毛入学率91.2%，每十万人口中高中阶段教育在校生人数2948人，其中普高高中占在校生总数的60.0%。

（1）对于全国的总体情况，我们可以参考统计部门发布的流动人口规模和教育部门发布的每十万人口各级教育平均在校生数，来估算各级教育阶段流动人口子女规模。

（2）对于分省、市的情况，我们可以参考统计部门发布的流动人口规模，并结合不同省、市流动人口中跨省迁移、省内迁移的占比情况，再结合教育部门发布的全国或分省、市每十万人口各级教育平均在校生数，来估算分省、市各级教育阶段流动人口子女规模。

（3）将全国、分省、市的随迁子女、进城务工人员随迁子女规模，与对应的流动人口子女、进城务工人员子女规模进行比较，可以对“在一起”指数进行估算。

2. 流动人口子女发展的现状和挑战

2.1 流动人口子女的发展，“流动”和“留守”是一个两难的选择

首先来看流动人口子女发展的挑战，按照挑战（困难）的来源将其分成两类：一类是“获得公共服务方面的困难”，我们主要关注教育和医疗方面的困难；另一类是“家庭自身面临的困难”，主要关注陪伴儿童时间、家长教育水平和家庭经济收入方面的困难。

流动人口家庭和子女方面，参考家长的工作情况、子女的随迁和留守情况，分成白领流动人口随迁子女、农民工家庭随迁子女和流动人口家庭留守儿童三个类别。

流动人口家庭应对困难的情况，考虑不同类型流动人口家庭应对困难的能力，分成可以应对、努力应对和难以应对三种情况，分别用绿色、蓝色和红色标注。

流动人口子女发展的挑战

除了留守儿童在家庭陪伴方面会遇到难以应对的挑战之外，流动人口子女发展的挑战主要集中在教育方面，我们进一步展开来分析流动人口子女教育问题的全景。

在目前的教育制度框架下，一般的成长路径是，3岁可以进入普惠性幼儿园（2020年，学前教育普惠性幼儿园覆盖率达到84.7%），幼儿园毕业后，在居住地附近入读公办小学，小学毕业后进入公办初中，参加中考进入一所普通高中，参加高考成为一名大学生，也就是下图中的绿色路线。

流动人口子女教育问题

对于一个流动儿童来说，因为户口跟居住地相分离，原本普通的升学路径变得分外艰难，从入园开始，到后边的幼升小、小升初、中考、高考，每一小步，都是一道难关。如果闯关不过，还不想让孩子与父母分离、成为留守儿童的话，那么大概率只能选择图中的蓝色路线，幼儿园入读“低收费”民办幼儿园，在小学、初中阶段入读民办打工子女学校，到了高中阶段，读职校或者打工，如果想要参加高考的话，一般只能选择“返乡”去到户籍地读高中。在这条路上，一般要付出比绿色路线更多的金钱，接受的却是一路“堪忧”的教育。

如果让孩子一直留在老家，或者中途“返乡”，成为留守儿童，在成长过程中虽然不会遇到教育政策方面的挑战，但是由于儿童在成长过程中，缺乏父母的陪伴和支持，他们在心理安全感、社会情感发展方面会遇到非常多的挑战；在初中毕业之后，会有很高的比例入读职校或者直接进入社会开始打工。

2.2 学前教育阶段，70%的农民工随迁子女在民办幼儿园就读

在流动人口子女接受学前教育的政策方面，2011年，财政部、教育部印发《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，提出“鼓励城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园”，要求各地要“按照以流入地政府为主、以普惠性幼儿园为主的原则，妥善解决进城务工人员随迁子女入园问题”，并提出“中央财政视地方工作情况给予奖补”。

2015年，财政部、教育部印发了《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，进一步强调将支持农民工随迁子女在流入地接受学前教育作为中央财政支持学前教育发展的重要方面。

2021年，教育部等九部门关于印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，提到“加强村级幼儿园建设，城市新增人口、流动人口集中地区新建改扩建一批幼儿园，完善城乡学前教育布局和公共服务网络，切实保障适龄幼儿入园。”

在保障流动人口子女接受学前教育方面，无论是中央还是地方政策都是原则性的，实际情况仍然主要依赖于区县的落地执行。相对于义务教育阶段而言，学前教育未被纳入基本公共服务范畴，流动人口子女在父母居住地进入公办幼儿园就读仍然非常困难，主要在不受户籍限制的民办幼儿园就读。在教育部每年发布的教育统计数据中，也并不包含流动人口子女接受学前教育相关的统计数据，本文主要使用进城农民工随迁儿童学前教育数据来尽可能呈现这部分的情况。关于学前教育阶段留守儿童的情况，我们认为最核心的问题依然是如何促进留守儿童与父母在一起，而不是努力构建出一套在儿童与父母分离的情况下的学前教育解决方案。

2015年，早期教育阶段（0-2岁），中国流动儿童463万人，城镇留守儿童744万人，农村留守儿童784万人，早期教育阶段流动人口子女合计1991万人，占中国幼儿总人口的39.96%。

2015年，学前教育阶段（3-5岁），中国流动儿童590万人，城镇留守儿童555万人，农村留守儿童792万人，学前教育阶段流动人口子女合计1937万人，占中国学前教育阶段儿童的40.08%。学前教育阶段，流动人口子女的“在一起”指数为30.46%，只有不到1/3的学前教育阶段流动人口子女可以跟父母“在一起”生活。

2020年，流动人口规模大幅上升到3.76亿人，推测0-2岁流动人口子女规模超过2200万人（参考《2015年中国儿童人口状况，事实与数据》，《第七次人口普查数据公报》等进行估算），超过中国早期教育阶段儿童总人口的50%；3-5岁流动人口子女规模超过2500万人（同0-2岁的估算），超过中国学前教育阶段儿童总人口的45%，准确数据还要等待第七次人口普查详细数据情况。

从2016年开始，国家统计局在每年发布的《农民工监测调查报告》中，都有披露农民工随迁子女接受学前教育的情况。2016年——2020年，农民工随迁子女进入公办园就读的比例略高于25%，近3/4的农民工随迁子女在民办幼儿园就读，在普惠性幼儿园（公办园+普惠性民办园）就读的比例在60%左右。

2020年，3-5岁农民工随迁儿童入园率（含学前班）86.1%，比全国学前教育毛入园率略高0.9个百分点；在公办园就读幼儿占入园儿童的28.9%，比全国公办园占在园幼儿比例低21.7个百分点；在普惠性民办幼儿占入园儿童的66.10%，比全国普惠性幼儿园占在园幼儿比例低18.6个百分点。

2.3 义务教育阶段，“在一起”和“入公办”指数逐年提高

2020年，义务教育阶段随迁子女1999.88万人，其中进城务工人员随迁子女1429.74万人，进城务工人员随迁子女中，在公办学校就读的比例为80.0%。“城镇”等随迁子女（还包括少量迁入地是乡村的随迁子女）570.14万人。

2020年，义务教育阶段留守儿童约2674万人，其中农村留守儿童1289.67万人。“城镇”等留守儿童约1384（±508万人），随着城镇化水平的提高，流动迁移人口中从中、小城市向大城市迁移的人口也在不断增加，也有很多流动人口家庭，外出打工之后，会将孩子留在户籍所在地的城镇地区就读，但是目前教育部并未对这部分留守儿童进行统计，本文参考人口普查数据和教育统计数据对其进行估算。

2010年-2015年，义务教育阶段进城务工人员子女规模不断增长，占义务教育阶段在校生比例不断增加，农村留守儿童规模一直在2000万以上，占义务教育阶段在校生比例在15%左右波动。2015年-2020年，义务教育阶段进城务工人员子女规模增长缓慢，同期义务教育阶段在校生总量继续增长，占义务教育阶段在校生比例不断下降，农村留守儿童规模迅速下降，平均每年减少146.2万人。

关于教育统计数据中农村留守儿童情况的补充说明，《中国教育监测与评价统计指标体系 2015》中对农村留守儿童的定义为：农村留守儿童是指外出务工连续半年以上的农民托留在户籍所在地家乡，由父、母单方或其他亲属监护接受义务教育的适龄儿童少年。

2016年2月，国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，将留守儿童定义为：留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。此后部分省份，也对留守儿童相关定义进行了调整：

山东省在《2016年山东省教育事业发展统计公报》中关于留守儿童统计口径调整信息为：2016年，留守儿童统计口径由以往的“外出务工连续半年以上的农民托留在户籍所在地家乡，由父、母单方或其他亲属监护接受义务教育的适龄儿童少年”调整为“父母双方外出务工连续半年以上，或一方外出务工另一方无监护能力，将其托留在户籍所在地家乡，由父母委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护接受义务教育的不满十六周岁的未成年人”。山东省农村留守儿童规模也从2015年的89.4万人，下降到2016年的20.34万人，2020年只有10.2万人。

河南省在《2018年河南省教育事业发展统计公报》中定义：农村留守儿童，是指父母双方外出务工连续半年以上，或一方外出务工另一方无监护能力，将其托留在户籍所在地家乡，由父母委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护接受义务教育的不满十六周岁的未成年人。但是在统计结果方面，并没有像山东一样在某一年陡然下降，而是以每年20万左右的规模，逐渐从2015年的278.92万人，下降到2020年的187.79万人。

尽管我们并没有找到更多省份关于农村留守儿童定义调整的信息，但是我们有理由相信，2015年-2020年间，农村留守儿童规模的迅速下降，一方面受益于国家加强农村留守儿童关爱保护工作的成果，另一方面也受部分省份对农村留守儿童定义调整的影响。

2010年-2020年，进城务工人员随迁子女在公办学校就读比例一直在80%左右徘徊，但是义务教育阶段进城务工人员“在一起”指数和“入公办”指数却在逐年提升，2010年-2015年主要是因为进城务工人员随迁子女规模逐年增加，2015年-2020年则主要受益于农村留守儿童规模的快速下降。

2020年，全国小学净入学率99.96%，每十万人口中小学在校生人数7661人；初中毛入学率102.5%，每十万人口中初中在校生人数3510人；2020年，中国流动人口规模3.76亿人，义务教育阶段随迁子女（包括城镇、乡村户籍）规模1999.9万人，其中，在小学就读随迁子女1447.6万人，每十万流动人口中小学随迁子女在校生3852人；在初中就读随迁子女552.3万人，每十万流动人口中初中随迁子女在校生1470人。

考虑以下两个因素：

流动人口的年龄结构主要是以15-59周岁的劳动年龄人口为主，因此每十万流动人口中同年龄段的子女数应该会高于全国平均水平；

流动人口中，从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，占流动人口总数的66%，而中国乡村人口的出生率是高于城镇人口的，也会导致每十万流动人口中同年龄段的子女数会高于全国平均水平；

因此我们可以用全国每十万人口中小学、初中在校生人数来估算每十万流动人口中小学、初中阶段子女人数的下限。据此我们可以估算，2020年，小学阶段流动人口子女（随迁+留守）的“在一起”指数不高于50.28%（=3852/7661），初中阶段流动人口子女（随迁+留守）的“在一起”指数不高于41.88%（=1470/3510）。

无论是从义务教育阶段进城务工人员子女“在一起”指数，还是义务教育阶段流动人口子女“在一起”指数来看，距离让更多的流动人口子女能够与父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、优质、适宜的教育，都还有相当长的路要走。

2021年3月，在国新办新闻发布会“深入贯彻‘十四五’规划加快建设高质量教育体系发布会”上，教育部基础教育司司长吕玉刚表示，妥善解决好进城务工人员随迁子女的入学问题是实现教育公平的重要体现。教育部下一步将在保障进城务工人员随迁子女就学方面进一步加大工作力度。重点推进特大城市和人口流入重点地区进一步完善入学政策，切实做到符合条件的随迁子女能够应入尽入。

2021年11月，教育部公布了《对十三届全国人大四次会议第8368号建议的答复》，对“关于让外来务工者随迁子女都能公平享受九年义务教育的建议”进行了答复。教育部在答复中称，按照教育部要求，从2021年起，各地均不得要求家长提供计划生育、超龄入学、户籍地无人监护等证明材料，精简不必要的证明材料，鼓励有条件的地方仅凭居住证入学。

2015年10月，国务院颁布《居住证暂行条例》：第十二条，居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供基本公共服务，首要就是“义务教育”。居住证暂行条例自2016年1月1日起施行，如今5年过去了，在很多的城市，“居住证”依然只是随迁子女入学证明文件之一。

对此，我们希望能够进一步溯源到《义务教育法》，建议尽快修改《义务教育法》第十二条，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，改为“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学”。

再来看义务教育阶段流动人口子女的性别比，其中随迁子女与进城务工人员随迁子女之间的差异很小，以下主要将进城务工人员随迁子女、农村留守儿童与全国义务教育阶段在校生的性别比进行比较。

2011年时，进城务工人员随迁子女和农村留守儿童的性别比均大幅高于全国平均水平，无论是随迁还是留守，都是男孩更多。此后进城务工人员随迁子女和农村留守儿童的性别比逐年下降，至2016年，农村留守儿童的性别比与全国平均水平已经完全一致。2016年，进城务工人员随迁子女性别比仍高于全国平均14各百分点，此后继续下降，至2020年，仍高于全国平均水平8个百分点。尽管性别选择的偏好在不断下降，但是10年了，流动人口家庭依然更倾向于把男孩带在身边。

2020年，小学阶段，进城务工人员随迁子女在校生中，东部地区占比58.08%，规模为601.0万人，外省迁入进城务工人员随迁子女在校生中，东部地区占比76.78%，规模为341.3万人。初中阶段，进城务工人员随迁子女在校生中，东部地区占比55.65%，规模为219.8万人，外省迁入进城城务工人员随迁子女在校生中，东部地区占比75.73%，规模为120.2万人。

2020年，小学阶段，农村留守儿童在校生中，中部地区占比51.20%，规模为437.3万人，西部地区占比33.39%，规模为285.2万人；初中阶段，农村留守儿童在校生中，中部地区占比50.78%，规模为221.1万人，西部地区占比33.45%，规模为145.6万人。

2020年，进城务工人员随迁子女规模最多的10个省份分别是广东、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、四川、广西和河北，占中国进城务工人员随迁子女在校生总数的67.75%。广东（53.75%）、江苏（64.80%）和浙江（79.72%）以外省迁入为主，其余省份以本省外县迁入为主。

2020年，农村留守儿童规模最多的10个省份分别是湖南、河南、四川、安徽、江西、广东、湖北、云南、贵州和广西，占中国农村留守儿童在校生总数的81.51%。

2020年，小学阶段，随迁子女（含进城务工人员随迁子女）在校生人数，呈现出两端低、中间高的分布，一年级和六年级在校生人数较少，二年级到五年级在校生人数较多，小学三年级达到最高，随迁子女在校生人数256万人，其中进城务工人员随迁子女182万人。初中阶段，分年级随迁子女（含进城务工人员随迁子女）在校生人数，比小学阶段减少了15%-20%，并且随迁年级的升高，在校生人数持续减少，初三年级，随迁子女在校生人数172万人，其中进城务工人员随迁子女124万人。

2020年，小学阶段，农村留守儿童在校生人数，呈现出低年级少，中高年级多的分布，小学一年级最少，农村留守儿童在校生人数125万人，越来越多的流动人口家庭，在入学低年级会陪伴儿童在一起，避免让孩子成为留守儿童。在小学阶段所有年级中，进城务工人员随迁子女人数均高于农村留守儿童人数。初中阶段，初一年级最少，农村留守儿童在校生人数141万人，在初中阶段，各年级农村留守儿童人数仍高于进城务工人员随迁子女人数。关于“城镇”等留守儿童的情况，我们只知道有相当规模的存在，但是难以了解到更多的数据情况。

以上仅仅是2020年静态的分年级的统计数据，无法反应流动人口子女入学、升学过程中的在校生人数的变化情况。因此，我们追踪2012年小学入学，2020年初三在读的流动人口子女，观察随着年级升高流动人口子女在校生人数变化的情况。

2012年，进城务工人员随迁子女一年级在校生202万人，二年级时在校生人数下降到172万人（2013年开始，全国统一学籍登记，各年级在校生人数平均下降5%左右），二年级-五年级在校生人数基本保持稳定，受小升初升学因素影响，六年级时比五年级减少了14万人，初一在校生人数比六年级又减少了19万人，此后继续逐年小幅下降，至2020年，初三时在校生人数只有124万人，比2012年小学入学时减少了78万人。“城镇”等随迁子女方面，一直在50万左右波动，总体趋势是在小学入学之后逐渐增加，至小学四年级时达到最多为55万人，此后缓慢下降，至初三年级下降至48万人。

2012年，农村留守儿童一年级在校生268万人，此后随着年级的升高，在校生人数逐年减少，至2020年，农村留守儿童初三在校生人数147万人，考虑到近年来流动人口规模仍然在逐年上升，随迁子女规模又没有同步增加，因此农村留守儿童规模的减少，很大概率会转化成“城镇”等留守儿童，虽然离开了农村，但是留守的状况却并未改变。

2012年进入小学就读的进城务工人员随迁子女在校生人数，随着年级的升高而逐渐下降，在小升初阶段减少最快，我们对不同年度进城务工人员随迁子女在小升初时的情况进行比较。

2014年，进城务工人员随迁子女小学毕业生人数为108.1万人，初中招生人数为118.1万人，如果忽略双向流动数据，意味着有约10万名农村留守儿童，在小升初的时候，可以来到父母居住的城市，跟父母生活“在一起”。

2016年，进城务工人员随迁子女小学毕业生人数达到130.0万人，比2014年增加21.9万人，同期初中招生人数126.5万人，忽略双向流动数据，2016年，在小升初阶段，约3.5万名进城务工人员随迁子女“返乡”，变成农村留守儿童或者“城镇”等留守儿童。此后随迁子女“返乡”规模逐年增加，至2020年，在小升初阶段随迁子女“返乡”规模为15.6万人，平均每10名进城务工人员随迁子女小学毕业生中就有一名要离开他们居住、生活的城市，仅仅为了一个升学的机会，不得不“返乡”变成留守儿童。

从根源上解决留守儿童问题，需要让更多的留守儿童可以来到城市跟父母生活“在一起”。但是，近年来越来越多的随迁子女，虽然能够在父母居住地所在城市进入小学读书，但是随着年级升高，由于初中学位供给和未来中考、高考的限制，很多孩子却不得不离开现在居住、生活的城市，返回陌生的“老家”（所谓返乡，实为离家）继续就读。

希望有更多人看到这些事实，我们不仅要努力解决义务教育阶段随迁子女的教育问题，也需要一起推动降低随迁子女在居住地参加中考、高考的限制，提供更多的初高中学位，避免更多的流动儿童“返乡（离家）”成为留守儿童。

2.4 义务教育阶段后，就地参加中高考依然困难重重

关于流动人口子女义务教育阶段后参加升学考试情况，留守儿童在户籍参加升学考试并不会遇到政策方面的困难，主要的挑战仍然来自家庭的支持和陪伴，因此本文主要关注随迁子女在流入地参加升学考试的情况。

2012年，国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。截至2020年，除西藏外，全国30个省、自治区、直辖市（不含港澳台）均相继出台了随迁子女在流入地参加高考的相关文件，不同地区政策差异很大，既有像山东、河南、河北等几乎完全开放的省份，也有像北京、天津等只开放报考中、高职，不能报考本科院校的地区。关于随迁子女在居住地参加中考的相关文件更是要深入到市和区县，本文将不会对各地的政策情况进行更多分析，而是聚焦于在目前的政策环境下，随迁子女接受义务教育阶段后教育的招生、在校生人数、在流入地参加高考人数的变化情况。

2013年——2020年，普通高中随迁子女招生人数从25.5万人逐年增长到58.4万人，初中毕业生中随迁子女在居住地升入普通高中的比例也从2013年27.77%逐年增长到39.64%，依然大幅低于全国初中毕业生升入普通高中的比例，这还没有不考虑到很多随迁子女受政策限制，无法在流入地参加中考，只能提早“返乡”继续就读，而无法在居住地作为随迁子女毕业的情况。

进入普通高中之后，随着年级的升高，外省迁入随迁子女在校生人数变化很小，本身外县迁入随迁子女在校生人数甚至还会有所增加，因此本文不再对普通高中随迁子女在校生人数进行比较。

2013年——2020年，普通高中随迁子女在校生的性别比，与义务教育阶段情况类似，随迁子女在校生的性别比一直比全国普通高中在校生的性别比高10-20个百分点。2016年以后，随迁子女在校生性别比逐年下降，至2020年，普通高中随迁子女在校生性别比仍然高于全国平均14个百分点，这一结果更像是早期随迁子女性别比的情况，在升学过程中的自然延续。

2013年，各省、自治区、直辖市“就地高考”政策陆续出台，随迁子女在居住地参加高考人数逐年增加，2013年只有0.44万随迁子女在居住地报名参加高考，2020年，已经有25.6万人随迁子女在居住地报名参加高考，占当年高考报名人数的2.39%。

我们对2020年参加高考的25.6万名随迁子女的升学历程进行回溯，他们应该2014年进入初中、2017年升入高中。2014年，全国初中招生人数1447.82万人，其中随迁子女155.5万人，占当年初中招生人数10.74%。

2017年，高中招生随迁子女人数42.81万人，只占2014年初中招生随迁子女人数155.5万人的27.53%，同期2017全国普通高中招生人数占2014年初中招生人数的比例为55.26%，随迁子女在居住地升入高中的几率只有全国平均水平的一半。

2020年，随迁子女高考报名人数25.6万人，占当年高考报名人数的2.39%，2020年，流动人口规模占全国人口比例超过1/4，从以上数据中不难看出，目前随迁子女在居住地报名参加高考的人数，还远远不能满足需求，未来，需要更加有力措施，推动各地进一步开放随迁子女在居住地参加升学考试。

3. 流动人口子女的课外服务

2017年，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》中要求，“课后服务要优先保障留守儿童、进城务工人员随迁子女等亟需服务群体”。

2021年，教育部一方面加大力度规范校外培训机构，另一方面大力推动开展假期托管服务，学校课后服务。7月，国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》再次要求，提升学校课后服务水平，包括保证课后服务时间，提高课后服务质量，拓展课后服务渠道等，以满足学生多样化需求。

在社会层面，无论是在城市还是乡村，社区儿童之家（还有“儿童中心”“儿童友好家园”“儿童幸福家园”“儿童快乐家园”“儿童服务站”等多种名称）作为社区儿童公共服务体系的重要组成部分，主要为儿童的全面发展提供支持和保障。

2011年颁布实施的《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，提出了“90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家”的目标。截至2020年底，全国共有儿童之家32.1万个（全国共有62.2万个城乡社区），未能实现《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》的目标，“中西部地区儿童之家建设相对滞后问题较为明显，部分地区建有儿童之家的社区占比偏低，个别省份不到10%”。这还只是从数量方面看的情况，考虑到各地儿童之家建设和运行的水平与质量也存在着较为显著的地区、城乡差异，很多的儿童之家缺乏运营人员的投入，最后成了物资堆放的仓库。

2021年颁布实施的《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》，只是提出了“城乡社区儿童之家覆盖率进一步巩固提高，服务能力持续提升”的目标，跟上一轮儿纲的目标相比，保守了很多。

本文所指的课外服务，是在常规学校学习时间之外，包括日常的课后时间，节假日和寒暑假，在学校或社区环境中。面向儿童群体提供的儿童看护、集体游戏活动、文体活动、阅读指导、综合实践、兴趣拓展、作业辅导等服务。

流动人口子女的课外服务，按照人口迁入和迁出，分为人口流入地区（以流动儿童为主）和人口流出地区（以留守儿童为主）；按照服务场景，分为在学校提供的服务和在社区提供的服务。“双减”政策以来，教育部正在加大力度提升学校课后服务水平，因此本文将聚焦于讨论社区场景，在人口流入地区，流动人口子女主要居住在老城区、城中村或城乡结合区；在人口流出地区，则广泛分布在中西部城镇和乡村地区。

3.1 流动儿童的课外服务，让儿童之家遍布每个城乡社区

在人口流动人口聚居的社区，主要服务对象一般会包括社区里的本地户籍儿童和流动儿童，虽然我们会关注不同类型儿童需求的差异，但是从社会融入的视角考虑，日常开展服务过程中不会对儿童进行更多筛选。考虑到流动人口子女是一个整体，那么社区里流动人口家庭中的留守儿童也需要作为潜在的被服务对象被关注，这样才能够更多的了解儿童留守背后的原因，促进更多的流动人口子女跟父母在一起居住、生活。

为流动儿童（随着户籍制度改革的不断深化，在超大、特大城市也在不断放宽、取消落户限制，因此潜在的服务对象也可以扩展为，城市新市民子女和城市中低收入家庭儿童）提供公益性的课外服务主要有以下几个方面的价值：

（1）满足儿童安全的需求，为社区内中、低收入家庭儿童提供安全的场所与成人看护

之所以把“提供安全场所”放在第一项，首先是因为这项功能几乎是无门槛的——任何类型的课外服务，只要空间处于开放状态、且有成年人管理或提供服务，客观上就在提供安全看护的服务，其次人身安全是儿童最为基础的需求，安全看护，是低龄流动儿童所在家庭的刚需。

现实中，为流动儿童，尤其是12岁及以下低龄儿童提供成人看护（安全托管）或安全的活动场所，是公益课外服务一项极为重要的功能。对于很多的流动人口家庭来说，即使入学问题可以解决，但是由于无法解决课后的安全看护问题，也不得不选择让孩子成为留守儿童。

对于学前大龄或学龄低年级流动儿童，他们的父母大多是双职工，且工作时间长（甚至会工作到晚上11-12点才下班）、周末加班多（在工业园区工作生活的家庭则更为突出）。不同于普通城市家庭，流动家庭大多没有祖辈帮忙看护，经济条件也不足以请育儿嫂。大多数学龄孩子在放学后-父母下班前这段时间（以及周末、寒暑假），都是独自在家，或由邻居、老乡临时照应。为低收入家庭儿童提供安全托管服务，不仅是服务于儿童，更是对家庭的支持，有利于让家长更放心的投入工作生计，提高家庭收入。此外，针对青少年的课外服务在客观上也能帮助孩子抵御外部环境中负面或高危行为的影响，降低青少年行为不当或青少年犯罪几率。

（2）弥补家庭财富差距导致的课外服务资源与机会分配的失衡

大多数流动儿童在城市里入读的学校，无论是公办还是民办，在学校管理、教学质量方面通常是较薄弱的学校，流动人口家庭受限于家长的受教育水平，在学业方面为儿童提供的支持也相对有限，公益性课外服务的提供，是弥补学校、家庭教育投入不足的重要途径。美国课外教育领域的研究经验表明，针对边缘儿童的课外教育服务可以在弥补学校教育质量、提高学生成绩方面扮演重要角色。尤其是在暑假期间，由于家庭陪伴与额外学习机会的长时间缺失，边缘儿童往往会经历“暑期倒退”（与其它同龄人的学习表现差距加大），课外教育在暑假就能起到更为显著的学习支持作用。

另一个重要功能是提供阅读指导、音乐、体育、美术、游戏等兴趣活动或社会实践活动机会，以弥补流动人口家庭在经济方面比较难以承担商业服务的价格，在时间和能力意愿方面也比较难像城市中产阶级家庭一样经常陪孩子一起外出活动带来的机会缺失。如果能力、条件允许，还可提供内容上更加丰富、对标商业机构的各种兴趣班和社会实践活动，公益课外服务也可以采用更低成本的服务策略、慈善资源补贴等方式，让服务更加平价，为低收入群体所接受。

（3）通过陪伴、社群培育、社区参与等方式，提升儿童社会情感能力

通过在服务中获得陪伴关系、以及社区参与机会，儿童得以在课外服务中增强社交能力，树立自我认知、在自己的社区和社群中找到归属感，并在传统课堂学习之外提升自信。不同于教育功能，这类功能往往与公益组织的教育专业能力或直接的资金投入没有直接关系，更多关乎服务实施的方式、服务者与儿童的关系、儿童参与服务的过程体验等更“无形”的因素。这些对儿童潜移默化的影响，虽然不指向具体的技艺提升，但对儿童的长期身心发展以及未来更好地融入城市都十分重要。然而，这些延展功能在评估公益课外服务的价值时，往往被低估甚至忽略。

（4）以课外服务为切入点深入社区，在公共资源匮乏的流动人口社区，推动社区资源动员和社群自我服务

从服务入手、深入社区并逐渐把社区儿童之家发展成社区公共空间——这是许多流动儿童社区课外服务组织的发展路径。城中村或其它流动人口相对聚集的城市社区，往往是城市公共资源的洼地，培育社群甚至社区自组织，推动动员社区资源和社群的自我服务，是在现有资源环境下改善流动儿童及流动人口处境的重要手段。

同时，这些社区组织也能充分发挥毛细血管的作用，增强社区韧性、提高对外部环境冲击的抵御能力。例如，在2020年新型冠状肺炎疫情期间，很多一线组织和社区志愿者社群在社区抗疫、居民互助服务等方面，起到了关键作用。

2020年末，城市流动儿童预计超过4000万人，其中义务教育阶段随迁子女规模2000万人，面对如此庞大规模的流动儿童群体，重点不在于个别行动者业务的规模化，而在于行业整体联合发力，识别最基础、最紧迫的共性需求，探索如何在有限的资源下以更加高效、经济的方式回应需求，并将成功经验及时总结输出，从而提高公益课外服务的有效供给，回应流动人口子女在课外服务方面大规模的现实需求。期待有一天，社区儿童之家可以像快餐店、便利店一样遍布每个城乡社区。更多信息，参见《安全、有意义的课外时光：流动儿童课外服务为什么重要、如何做得更好》。

3.2 留守儿童的课外服务，让儿童可以和父母“在一起！”

在人口流出的社区，主要服务对象一般会包括社区里跟父母在一起的儿童和留守儿童，前述关于流动儿童课外服务的价值，对于留守儿童群体来说，也完全适用。

（1）满足儿童安全的需求，为社区内中、低收入家庭儿童提供安全的场所与成人看护；

（2）弥补家庭财富差距导致的课外服务资源与机会分配的失衡；

（3）通过陪伴、社群培育、社区参与等方式，提升儿童社会情感能力；

（4）以课外服务为切入点深入社区，在公共资源匮乏的社区，推动社区资源动员和社群自我服务。

但是，对于留守儿童群体来说，最大的挑战来自于跟父母分离导致的家庭支持和陪伴的缺失，在社区为其提供课外服务只能尽力来弥补和缓解这种这方面的缺失，却无法从根源上解决问题。

即使是按照最严格留守儿童定义，“留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人”，截至“十三五”末，全国共有农村留守儿童643.6万名，如果再纳入“城镇”等留守儿童，以及父母一方外出务工的“留守儿童”群体，考虑到流动人口规模比2015年增加了1.29亿人，留守儿童总规模将不会低于2015年底的6877万人。对于规模如此庞大的儿童群体来说，除了通过国家政策和社会环境的支持，让他们能够与父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、优质、适宜的教育，安全、健康地成长之外，别无它法。

文 | 研究整理 | 魏佳羽