2022年，扩大高水平开放将从这三方面入手

作者：中大咨询研究院宏观经济政策组

来源：中大商业评论（zhongdareview）

引言

推进高水平开放是促进我国经济高质量发展、构建国内国际双循环新发展格局的重要举措。为此，2021年的中央经济工作会议重点强调要继续“扩大高水平开放，多措并举稳定外贸”，去年12月23号的国常会在深入贯彻会议精神后进一步又提出了要“确定跨周期调节措施，推动外贸稳定发展”。

2021年我国对外开放成效到底如何？2022年扩大高水平开放又将从哪些领域着手？中大咨询此次将推出“中央经济工作会议解读—高水平开放篇”进行深入分析。

一、区域协调发展持续有效推进，今年对内对外合作将不断深化

推进区域协调发展战略是扩大高水平开放的重要抓手，2021年的中央经济工作会议再次强调要“深入实施区域协调发展战略”。区域协调发展包含对内对外两个层面：对内就是要深入实施区域重大发展战略，对外就是要推进更宽领域、更深层次对外开放。

图1 国家“十四五”规划对国内国际区域协调发展的部署要求。数据来源：国家“十四五”规划

国内方面，2021年我国继续以深入实施区域重大战略为抓手推动区域协调发展。京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域等区域的发展建设均按照国家“十四五”规划要求稳步推进。

国际方面，2021年我国继续坚持“引进来”与“走出去”相结合的对外开放战略，国家间跨区域合作不断取得新的进展。“走出去”方面，2021年我国对外贸易增势强劲，1-10月对东盟、欧盟及亚太经合组织的累计出口额同比分别增长19.1%、23.4%、21.4%；“引进来”方面，2021年我国吸收外资能力显著加强，1-10月我国实际利用外资额较去年增长17.8%，而1-5月新设立外商投资企业数量更是同比增长48.6%。

图2 我国对外合作不断深化。数据来源：商务部、海关总署

结合2021年中央经济会议与此次国常会的重要表述，中大咨询预测今年我国区域协调发展战略将继续有效推进，为扩大高水平开放提供重要支撑：

一方面，我国将继续以实施区域重大战略为抓手推进国内区域协调发展。其中，京津冀城际铁路建设、长江经济带绿色发展示范带建设、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设等一批重大工程将是今年重点推进对象。

另一方面，我国将继续坚持“引进来”与“走出去”相结合的高水平对外开放战略，推进国际区域协调发展不断深入。

● “走出去”上，今年将重点关注三个方向：

一是将持续优化国际市场布局，重点推进“一带一路”建设与RCEP实施。

一方面，“一带一路”倡议为我国顶层合作倡议，是“十四五”阶段扩大高水平对外开放的重要路径。2021年前三季度我国对“一带一路”国家的非金融类直接投资额及对外承包工程营业额分别同比增长5.7%、7.7%，成果突出。年末的中央经济工作会议再次强调要“推动共建‘一带一路’高质量发展”，预计今年我国对“一带一路”沿线国家的投资出口力度将显著加大；

另一方面，RCEP是目前全球体量最大的自贸区，涵盖大部分我国主要贸易合作对象。2021年1-10月，我国对RCEP国家的贸易总额为9.8万亿元，占全国外贸总额比重高达31%，充分表明RCEP经济圈在我国外贸格局中占据重要地位。此次国常会对RCEP生效后的实施工作做出总体部署，提出要“支持企业抓住协定实施的契机，增强参与国际市场竞争力，进一步提升贸易和投资发展水平，倒逼国内产业升级”，预计今年初RCEP自贸区的落地生效将深化我国国际间跨区域合作，极大促进高水平对外开放。

图3 RCEP落地生效将深化国际间跨区域合作。数据来源：商务部

二是将支持引导外贸新业态发展，重点鼓励发展跨境电商。

商务部2021年7月的数据显示我国外贸新业态近年来发展态势良好，其中，跨境电商规模5年增长近10倍，市场采购贸易规模6年增长5倍，外贸综合服务企业超1500家，海外仓数量超1900个，加工贸易保税维修项目已建成约130个。此次国常会在充分研究我国外贸业发展现状的基础下提出要进一步“鼓励外贸新业态发展”，特别是要通过“增设跨境电子商务综合试验区”等措施重点发展跨境电商新业态。由此预计今年我国六大外贸新业态将继续保持高速发展态势，其中跨境电商综试区将在现有5批105个的基础上进一步扩围，助推贸易高质量发展，更好服务构建新发展格局。

三是将加强对外贸的政策支持，重点缓解小微企业经营压力。

年末的中央经济工作会议强调要“实施新的减税降费政策，强化对中小微企业等的支持力度”以及“引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业”的支持。此次的国常会在会议基础上着重聚焦外贸业小微企业，重点提出要在“落实减税降费措施，加快出口退税进度”的同时“支持金融机构向符合条件的小微外贸企业提供物流方面的普惠性金融支持”，由此可预计今年外贸小微企业的风险承压能力将得到显著提升，经营状况将出现明显改善。

● “引进来”上，今年将重点推进三个方面：

一是将健全投资促进体系，重点落实外商投资法和相关配套法规。

改革开放以来，我国逐步建立了较为系统的外商投资促进服务体系，基本形成了以政府部门为指导，投资促进机构执行，社会各方共同参与的投资促进服务模式。近两年，我国的投资促进政策愈发完善，最新的《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》较2019年版大幅扩大了鼓励范围，在先进制造业、现代服务业等领域共新增了127条名录。展望未来，中大咨询预计今年我国将进一步健全外商投资服务促进体系，重点工作将放在继续清理与外商投资法不符的政策规章、进一步缩减和完善外商投资准入负面清单两项上。

二是将推进高水平开放平台建设，重点加强自贸区的建设与管理。

建设自由贸易试验区是新时代推进改革开放的重要战略举措，我国现有21个自贸试验区，形成了在投资贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管等方面各具特色、各有侧重的试点格局。截至2021年6月底，自贸试验区已累计向全国复制推广278项制度创新成果，极大推进了我国改革开放的进程。展望今年，预计自贸区将被赋予更大改革自主权以深入推进高水平制度型开放，从而更好推动实现2021年中央经济工作会议提出的“扩大高水平对外开放”总体要求。

三是将完善外商在华投资的保障制度，重点加强外商在华投资的知识产权保护。

2019年，《中华人民共和国外商投资法》正式出台取代了“外资三法”成为我国外商投资领域新的基础性法律。实施以来，外商投资的市场环境更加稳定、透明、公平，但涉外知识产权侵权现象仍然时有发生。为此，2021年出台的《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》中进一步强调要在“加强涉外知识产权宣传”的同时建设“知识产权涉外风险防控体系”。由此，我们预计今年我国将以《中华人民共和国外商投资法》、《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》等政策法规为依托，持续加大对涉外知识产权的保护力度，进一步优化外商在华投资环境。

图4 今年区域协调发展将更上一台阶。数据来源：中国政府网

二、营商环境建设成效显著，今年创新改革新探索将加快推进

优化营商环境是推进高水平开放的重要举措，“十三五”时期我国营商环境建设成效显著，多项领域出现明显改善。世界银行2019年的研究报告显示，我国营商环境的全球排名由上一年的第46名大幅提升至第31名，其中“获得电力”与“执行合同”两项指标分别排名第12与第6，已经居于世界前列。

2021年在中央继续深化“证照分离”等制度改革，不断加大营商环境优化力度的推动下，我国市场主体的活力得到充分释放。国家税务总局的数据显示，2021年前三季度我国新增涉税主体数量与活跃涉税主体数量分别为970万与793万，新增涉税主体数量较去年同期大幅增长16.1%，其中信息技术服务业、科学研究与技术服务业的新办涉税主体数量同比分别增长5.6%、6.2%，充分表明我国市场主体活力得到了进一步激发。

图5 营商环境建设为扩大高水平开放奠定坚实基础。数据来源：世界银行、国家税务总局

为进一步提升我国营商环境国际竞争力，国务院2021年正式出台《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，综合考量经济体量、市场主体、改革基础等因素选择上海、北京、深圳、广州、重庆、杭州六市开展营商环境创新试点。

图6 六大城市被选做首批营商环境创新试点。数据来源：国家统计局、《财富》杂志、2020全球创新指数

营商环境试点改革涉及“持续提升投资和建设便利度”等十个重点领域，其中“优化外商投资”与“提升跨境贸易便利化水平”等方面的相关改革举措将为扩大高水平对外开放提供重要支撑。

图7 营商环境试点重点改革方向。数据来源：中国政府网

在此基础上，去年12月23日的国常会进一步对今年的营商环境建设进行了部署，重点提出要“对标国际先进规则优化营商环境，积极引进区域内资金、人才，加大参与国际标准制定和对接力度”。中大咨询预计今年我国将继续深化改革创新，打造市场化法治化国际化营商环境。其中，为更好优化外商投资、推动投资贸易自由化便利化，在营商环境创新试点率先进行商事制度改革、简化社会投资审批、完善市场主体退出制度等方面的改革探索将会是今年的重点工作任务。

三、要素市场化配置改革不断深化，今年金融对外开放仍将是重点推进方向

深化要素市场化配置改革是扩大高水平开放的又一重要抓手，2021年的中央经济工作会议着重强调要抓好要素市场化配置综合改革试点。从成效上看，2021年以来，我国各要素领域改革步伐明显加快，推出了多项实质性改革措施，为深入推进高水平对外开放提供了重要支撑：

在劳动力要素领域，2021年商务部出台了《海南省服务业扩大开放综合试点总体方案》，进一步放宽执业资格考试对境外专业人才的限制。

在资本要素领域，2021年证监会表示将支持REITs业务经验丰富且符合条件的外资控股或参股的公募基金管理人参与REITs试点，促进基础设施REITs业务规范发展。

在技术要素领域，2021年《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》正式出台，提出要建立对外贸易知识产权保护调查机制和自由贸易试验区知识产权保护专门机制、推进国际知识产权执法合作。

在数据要素领域，2021年《中华人民共和国数据安全法》正式实施，指出国家核心数据的跨境流动应遵循更严格的安全审查规则而一般数据在遵循平等互惠等原则基础上基本可实现自由流动。

图8 要素市场化配置改革成效。数据来源：中国政府网

金融业是我国要素市场化配置改革的重点方向，中央近年来出台了《合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者境内证券期货投资管理办法》、《关于进一步优化跨境人民币政策支持稳外贸稳外资的通知》等一系列政策持续推动金融市场化改革深入深化。

图9 近年来金融对外开放政策。数据来源：中国政府网

随着金融市场化改革的不断深入，我国金融对外开放成果愈发显著，主要体现在：

● 人民币国际化程度不断提升，资本项目可兑换情况不断改善。一方面，人民币国际支付份额已由2017年的1.61%增长至2021年6月的2.5%，表明人民币国际化程度不断提升；另一方面，资本项目人民币跨境支付金融已由2017年的4.83万亿元增长至2020年的21.61万亿元，反映出人民币资本项目可兑换情况不断改善。

● 外资机构准入条件不断放宽，更多境外金融机构参与国内市场建设。我国自贸区外商投资准入负面清单中金融业部分的准入限制由2017年的13条减至2020年已无明确约束，而随着外资准入的不断放宽，2021年QFII与RQFII数量也已分别增加至653家、259家。

图10 人民币国际化程度不断提升，外资机构准入条件不断放宽。数据来源：中国证监会、中国人民银行

● 证券、基金、期货行业对外开放不断深入，外资活力不断释放。证券业方面，证券投资人民币跨境收付金额由2017年的1.9万亿元快速增长至2020年的16.5万亿元，占资本项目投资额比重也由39.3%大幅增长至76.4%；基金业方面，截至2020年9月，外资参股基金公司中外资持股比例不少于49%的公司比重已大幅提升至38.6%；期货业方面，我国引入境外交易者的期货商品数量已由2018年3种大幅提高至2020年的7种。

● 境内金融机构参与国际金融市场交易更加频繁，“走出去”成果不断显现。我国对外证券投资资产额由2017年的5000亿美元大幅增加至2020年的9000亿美元，而银行业对外金融资产和负债在2021年6月底也分别增长至1.5万亿美元和1.6万亿美元。

图11 行业对外开放不断深入，境内机构参与国际市场交易更加频繁。数据来源：中国证监会、中国人民银行

虽然近年来我国金融对外开放水平不断提升，但开放程度在国际上仍然处于靠后位置，还有待进一步提升。一方面，外商投资水平与经济发展水平仍不匹配，仍需加大吸引外资力度。2020年我国的外商投资存量占GDP比重仅排在全球倒数第11名，而外商直接投资额与美国相比仍存在70亿美元的较大差距，均反应出我国外商投资水平与经济发展水平仍不匹配；另一方面，外商投资管控仍总体偏紧，金融对外开放程度还有待进一步提升。2020年我国的投资自由度与金融自由度在全球范围内均排名倒数，但外商投资限制指数却高居世界第11名，反映出我国目前金融对外开放水平仍然较低，还有较大提升空间。

图12 金融对外开放程度仍有提升空间。数据来源：OECD、Heritage Foundation、World Investment Report 2021

展望未来，中大咨询预计今年我国各要素领域市场化配置改革将进一步深化。其中，技术要素方面，继续深化基础研究国际合作、扩大科技对外开放将是长期趋势；数据要素方面，加快建立健全数据跨境流动地方监管制度、探索建立“数据海关”将是未来工作重点；劳动力要素方面，进一步畅通海外科学家来华工作通道、为外籍高层次人才来华创新创业提供便利将是长期建设方向。

此外，要素市场化改革重中之重的金融对外开放将在守住不发生系统性风险的底线下有序扩大。其中，贯彻落实延长境外机构投资者投资境内债券市场税收优惠政策，进一步放开境内债券市场将极可能是今年金融对外开放的重点工作。而债券市场的扩大开放将带动我国直接融资比例大幅提升，促进利率市场化改革不断深化，并加快人民币国际化进程。

图13 今年要素市场化配置改革将更加深入深化。数据来源：中国政府网

结语

2021年在党中央的坚强领导下，我国改革开放继续向纵深推进，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效，实现了“十四五”良好开局。今年我国将从有效推进国内国际区域协调发展战略、不断优化国内营商环境、抓好要素市场化配置改革，特别是金融领域改革工作三方面出发继续扩大高水平开放，促进国内国际双循环。

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