榜单来了：“阳光财政”常态化评测进行时

近日，财政部发布2019、2020年度地方预决算公开度排行榜。其中提到，地方预决算基本实现“应公开尽公开”、预决算公开制度体系逐步健全、预决算公开透明度不断增强。财政部于2021年5-8月，组织对2019、2020年度各省（自治区、直辖市、计划单列市）预决算公开情况开展专项检查。这是2015年以来第5次在全国范围内开展地方预决算公开检查。

从检查情况看，地方各级党委和政府深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，多措并举推动预决算公开工作，预决算公开管理水平持续提升，预决算公开工作取得显著成效。根据公布的排名来看，广东省、陕西省连续两年蝉联前两名。2019年度排行榜前五名分别为广东省、陕西省、河北省、湖南省、安徽省；2020年度排行榜前五名分别为广东省、陕西省、湖南省、福建省、河北省。财政部通过定期公布地方预决算排行榜的方式，也可以让地方政府“红红脸”“出出汗”，有利于相关政府和部门后续更好地推动“阳光财政”的建设进程。

公开度排行榜：地方“阳光财政”的年度测评

《预算法》第1条规定了预算法的立法宗旨在于规范政府收支行为，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。十九大和十九届历次全会精神也都要求进一步完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。

2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系、全面实施预算绩效管理作出部署。2020年12月，全国人大常委会作出《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，就加强人大国有资产监督职能作出部署。2021年7月，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，要求地方人大在预算审查监督中重点加强对政府债务的审查监督。总体上看，中央高度重视预算审查监督工作，将建立透明预算、绩效预算、法治预算作为人大工作的重要抓手，并将政府债务审查监督作为近年来的工作重点。

这几年的预决算公开工作，从实践效果的角度来观察，主要是完成了如下几项工作：

一是建立了预算透明的基础性指标体系。对于如何做好预算公开、预算公开细化到什么程度、分解为多少个细项，这些细项的公开又遵循怎样的指导原则和具体标准，都有比较明确具体的指标安排。

二是建立了预算透明的评测分析机制。针对不同省区市的预算公开程度，按照预算公开的指标数和具体情况，对不同地方政府的预算公开广度、深度和细致程度进行识别、比较和排序，督促各地按照预算法原则和中央统一要求更好地做好预算工作。

三是建立了预算透明的法治化治理框架。预算公开需要严格遵循《预算法》《预算法实施条例》《监督法》等法律法规的相关规定，对于未能做到预算公开的地方政府及相关人员按照相应的责任条款进行约束，并支持地方人大常委会在法律框架内制定预算公开的相关实施细则。

“政府账本”公开：实现透明化的政府公共治理

理解“阳光财政”工作，需要清楚“阳光”政策的实质涵义。财政预算事关纳税人和老百姓的“钱袋子”，是“众人之财，人民之财”，“阳光财政”的基本前提和根本目的，是在于人民能否充分有效监督政府财政预算管理过程。管住了政府的“钱袋子”，也就管住了政府的权力之源，也就能保障公权力相对谦抑地行使，并将“众人之财”真正按照绩效原则做到“物尽其用”。

从更深层次上讲，“阳光财政”是人民民主原则在财政预算领域的重要体现，只有做到了预算的全面充分细致的公开，人民群众才有机会、渠道和可能性去准备了解、深入认识和全面监督预算的运行过程。只有财政预算工作实现了公开透明，才能实现“国家账本”“政府账本”置放于人民群众的有效监督之下，才能够真正地实现将政府预算权“关进制度的笼子里”，让作为预算实施者的政府敬畏并珍惜预算执行权，将“精打细算”的思维贯彻“钱袋子”的管理全过程。

财政部的通知里，也指出了一些问题：一是个别部门未公开预决算；二是部分政府和部门公开不及时；三是公开内容不完整不细化不准确；四是公开内容可读性不够。目前，实践中政府和部门预算公开存在的问题，其实与其治理思维和治理能力的现代化和法治化程度紧密相关。

对于未公开预决算的情形而言，这些政府和部门往往其认为公开就会存在监督的可能性，缺乏对预算法治的基本敬畏和尊重；对于未及时公开预决算的情形而言，这些政府和部门往往没有将预算公开作为政府治理正当性及其能力评价的客观体现，缺乏对现代政府治理思维的深入了解；对于公开内容不完整不细化不准确的情形而言，这些政府和部门不仅缺乏对预算法治实质内涵的准确把握，同时还有可能减低民众对政府预算公信力的评价；对于公开内容可读性不够的情形而言，这些政府和部门没有基于纳税人角度的换位思考，仅只是将预算公开作为事务性工作来看待，没有真正将预算公开的工作做细做实。

根据财政部发布的情况来看，未公开预决算的情况属于个别现象，公开不及时、公开内容不完整不细化不准确、可读性不够的情况则相对普遍。这其中的原因，可以用“三个不够，三个不到位”来概括。

一是对预算法及其法治治理的敬畏不够，对法治财政的理解不到位。预算既是政府的“钱袋子”，更是老百姓的“钱袋子”，预算资金的使用同样适用“将权力关进制度的笼子里”的法治原则。

二是对预算公开的核心内涵在于财政民主的认识不够，对民本财政的理解不到位。预算资金主要来源于纳税人的税收和国有资产的收益，其使用的规模和用途都应纳入到“人民决定”的范畴中来，也都应纳入到“民生建设”中去。

三是对于现代政府治理的基本伦理和公共财政的正当性逻辑了解不够，对现代财政的理解不到位。现代政府治理的核心是进行有效的公共管理，围绕公共利益来彰显行政管理和国家治理的合法性。

“阳光财政”与“绩效财政”：建构法治化的现代财政制度

“阳光财政”的推进，其实是与我国的国家治理体系和能力的现代化是同步进行的。我们或许可以从三个维度来理解和提建议。

一是从深化财税体制改革的角度，现代预算制度是以标准科学、规范透明、约束有力为价值取向的，其中规范透明就是指“阳光财政”，只有相关措施的安排促进实现了透明财政，才能真正建立现代财税制度。

二是从全面依法治国的角度，预算法治是现代国家的基本评价前提，一个不能在法治框架内进行预算的国家，就不可能真正实现治理现代化，要进一步强化制度约束，落实责任追究条款，促进预算公开成为真正的刚性规则。

三是从“以人民为中心”的角度，财政预算之“毫厘税费”皆“取之于民”，需要按照“民众之愿”而“善管账本”，要“刀刃向内”改革，自觉接受民众监督，致力于“物尽其用”“物尽其效”，真正按照绩效原则“用之于民”“造福于民”。

预算作为现代财政的核心环节，是实现国家治理体系现代化的重要治理活动。建立一个全面规范、公开透明的现代预算体制，能够提高公民对于国家治理活动的信任感，有利于规范政府的管理行为，提升政府治理绩效，从而达到政府与公众相互信任、合作管理的和谐模式。

目前，我国的预算制度法治化建设已经从注重监督的“阳光财政”模式进一步转型到注重效能的“绩效财政”模式。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系、全面实施预算绩效管理作出部署。按照财政部的部署和安排，下一步主要是坚持结果导向、目标导向和问题导向，鼓励先进、鞭笞落后，以检查促改革，提升预算公开绩效，进一步压实地方责任。

（作者王桦宇为北京大学法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任，主要研究方向为财税改革及其法治化、公共政策与社会治理等。）