国研中心｜东北地区人口负增长成因及人口发展的建议

新中国成立以来，东北地区人口发展先后经历了高速增长、稳定增长、低速增长和负增长四个阶段。1949-1965年，国内技术人员迁入东北地区、大多数迁入青年处于结婚生子年龄和战后补偿性生育，使得东北地区人口高速增长；1966-1978年，受“三线”建设和国家计划生育政策影响，人口增速降低，东北地区人口稳定增长；1979-2010年，受严格的计划生育政策冲击和东部沿海地区经济快速发展导致的人口外流影响，东北地区人口低速增长；2011-2020年，东北地区与其他地区经济发展过大的差距加速了人口外流，东北地区人口负增长。

基于人口发展和迁移规律，结合东北地区经济社会发展实际情况，笔者认为，东北地区要实施积极人口政策，加大生育养育补助力度；推进产业转型升级，形成经济发展新动力；深化体制机制改革，主动融入新发展格局。 

一、东北地区人口发展的阶段性特征

新中国成立以来，东北地区人口快速增长。从人口总量上看，1949年东北地区人口为3850.9万人，1992年人口突破1亿人，2014年人口总数达到峰值，为10976.4万人。2020年，第七次全国人口普查数据显示，东北地区人口为9851.1万人，比1949年增加了6000.2万人（图1）。从人口增速上看，1949-2020年，东北地区人口年均增速1.33%，比全国人口增速低0.03个百分点。其中1949-1965年，东北地区人口年增速高于全国，实现快速增长。1966-1978年，东北地区人口增速降低到1.5%-3%区间，同全国人口年均增速基本持平。改革开放以后，东北地区人口年增速不断降低，并长期低于全国水平。2011年东北地区人口年增速跌破0，出现负增长，人口净流出现象一直持续到现在。从人口占全国比重上看，1949-2020年，东北地区人口占全国人口的比重经历了快速上升、长期稳定、逐步下降和加速下滑等四个阶段（图2）。1949-1965年，东北地区人口比重从7.11%快速上升至9.07%的历史峰值。直到1978年，东北地区人口比重多年稳定在9%左右。1979年到2010年，东北地区人口比重呈下降趋势，但始终维持在8%以上。2011年以后，东北地区人口比重加速下滑，2020年跌破1949年水平，低至6.98%，为新中国成立以来最低值。

图1 东北常住人口及增速（1949-2020年）   数据来源：国家统计年鉴

图2 东北常住人口占全国人口比重（1949-2020年）   数据来源：国家统计年鉴

二、东北地区人口高速增长阶段（1949-1965年）

1949-1965年，东北地区人口增幅达70.90%，比全国高36.98个百分点；年均增速为3.41%，比全国高1.57个百分点（表1）。其中，1953年，东北地区人口增速高达6.19%，是新中国成立以来最高值。这一阶段人口高速增长的因素有：一是大批东北重工业基地建设者迁入。新中国成立后，鉴于当时国际局势和国家工业化发展战略，国家决定在东北地区建设重工业基地。1953-1957年的“一五”时期，国家将57个重点建设项目放在东北地区，占同期全国156项目的36.54%。在东北重工业基地建设期间，国家抽调大批技术专家、高技能工人、管理干部及其随行家属等迁入东北地区，此外还有一批自发迁入东北地区的农民。这导致了东北地区人口爆发式增长。

表1 1949-1965年东北地区和全国人口对比

数据来源：中国统计年鉴

二是大多数迁入东北地区的青年处于结婚生子的年龄。1949-1965年，在有可比数据的年份中，吉林、黑龙江人口自然出生率均比全国水平高，辽宁除1960年、1961年外，其他年份人口自然出生率也显著高于全国水平（图3）。经历三年自然灾害后，东北地区和全国均出现人口的快速反弹，人口自然增长率均高于灾害发生前的增长率。

图3 东北三省和全国人口自然增长率（1949-1965年）  数据来源：国家统计年鉴

三是战后补偿性生育。二次世界大战结束后，绝大多数国家经济快速恢复、社会持久稳定、人民生活条件显著改善、医疗卫生水平持续提高，各国均在不同程度上出现补偿性生育现象，人口数量出现明显增长。新中国成立初期，百废待兴，由于当时资本积累水平低和生产技术落后，为了尽快实现国民经济恢复和发展，中国政府限制节育、禁止堕胎、鼓励生育，所以中国战后补偿性生育现象更为突出。 

三、东北地区人口稳定增长阶段（1966-1978年）

1966-1978年，东北地区人口增速和全国大致相同，增速维持在1.5%-3%区间，呈波动中下降趋势（图4）。东北地区人口占全国人口比重趋于稳定，在9%上下波动。

图4 东北三省和全国人口出生率（1966-1978年）  数据来源：国家统计年鉴

这一阶段对人口影响的主要因素有：一是备战思想指导下的“三线”建设将人口迁移目的地从东北地区转到西部三线地区。20世纪60年代以来，国际局势日趋严峻，美苏两国在军事装备领域竞赛愈演愈烈。鉴于苏联未能在乌拉尔以东地区建成工业基地而在二战初期经受巨大损失的历史教训，中国投资重点开始从以重工业为基地的东北地区和以轻工业为主的东部沿海大城市转向西部三线地区。“三五”时期，“三线”建设投入资金482.43亿元，占同期基本建设投资总额的52.7%，“四五”“五五”时期投资占比虽有所降落，但也高达36.4%。据相关数据统计，仅“三五”时期，沿海向内地迁移了380个项目，15万名职工，这些大多来自北京、上海、天津、大连、沈阳和哈尔滨等沿海和东北地区城市。如果加上未统计的国防科研单位和地方自行迁移的项目以及随行的家属，将远远超过这个数目。东北地区部分人口的迁走和全国其他地区人口迁入东北地区的减少，导致东北地区人口增速降低，逐渐向全国人口增速趋近。二是国家实行计划生育。“三年困难时期”过后，人民生活水平显著改善，人口开始补偿式快速增长，1962-1965年，全国人口年均增速为2.53%，达到新中国成立初期增速水平。1966年，中国政府决定实施计划生育，并成立了计划生育委员会。“四五”计划中提出“一个不少，两个正好，三个多了”，1973年提出并实行“晚、稀、少”（注：“晚”指男25周岁､女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子）的人口生育政策。东北地区生育率出现明显下降，人口增速持续降低。 

四、东北地区人口低速增长阶段（1979-2010年）

1979-2010年，东北地区人口增幅低于全国水平。1979年，东北地区人口总数为8796.3万人，2010年增长到10951.3万人，增幅为24.50%，比同期全国人口增幅低12.97个百分点。

东北地区人口增速放缓的原因主要有：一是严格的计划生育政策。改革开放给中国经济增长带来了强大活力，但人口过快过多增长也给经济发展、资源环境可持续发展带来了巨大压力，中国政府实行更加严格的计划生育政策。1982年，计划生育政策被定为基本国策，要求国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子，农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。1980年，东北地区城镇化率非常高，黑龙江城镇化率为38.48%，吉林城镇化率为38.62%，辽宁城镇化率为35.48%，而当年全国城镇化率仅为19.39%。东北地区城市劳动力几乎全部是国家干部或国营企业职工，所以计划生育政策在城市执行最彻底，东北地区人口增长受到巨大影响。二是东部沿海地区经济快速发展导致的东北地区人口外流。改革开放后，东部沿海地区经济快速增长，民营企业不断壮大，市场竞争力持续增强。在计划经济时代取得突出成就的东北地区在市场化竞争中失去了优势，产业结构未能及时调整优化，经济发展缓慢，就业岗位竞争力弱，同时营商环境差、市场化机制不健全，这一系列因素导致东北地区人口大量外流。2003年，国家实施东北老工业基地振兴战略，推动经济社会全面向好发展。东北地区GDP增速排位逐渐提高（图5），人口增速下滑趋势有所企稳。但2008年，受全球经济危机影响，东北地区经济受到重创，GDP增速排名靠后，人口外流形势进一步恶化。

图5 东北三省GDP增速在全国排名（2003-2014年）  数据来源：作者根据国家统计局年鉴数据整理。注：名次按照GDP增速由高到低。

五、东北地区人口负增长阶段（2011-2020年）

2011年，东北地区人口增速首次跌破0值，降为-0.60%，此后数年，一直处于人口负增长态势，人口形势日益严峻。21世纪以来，东北地区人口占全国人口比重持续下降，但在2011年之前都维持在8%以上。2012年，东北地区人口占全国人口比重跌破8%，2020年东北地区占全国人口比重降低至6.98%。

结合经济社会发展情况，东北地区人口负增长的原因主要是东北地区与其他地区之间过大的经济发展差距加速了人口外流。特别是党的十八大以来，中国经济进入新常态，供给侧结构性改革持续深化，“三去一降一补”有力推进，高耗能企业、过剩产能等不断出清。东北地区重化工业、能源、资源等类型的国有企业多，在经济发展转型期，受到较大的冲击。

2015年后，除一次产业占全国比重变动不大外，东北地区GDP、二产产值、三产产值等占全国比重均出现明显下滑（图6）。可以看出，始于2003年的东北老工业基地振兴战略，对经济发展的驱动作用明显减弱，东北地区的经济结构和发展方式需要进一步优化调整，以适应经济新常态下的要求。在数字经济、智能制造等新兴产业快速发展下，东部地区、中部地区和西南地区创造了大量高薪就业岗位，在新一轮城市抢人大战中吸引了更多年轻人口落户，这进一步加速了东北地区年轻人口的外流。同时，受气候寒冷影响，东北地区许多中老年人迁居海南省生活，也加重了东北地区人口的流失。2010-2020年，东北地区人口从10951.3万人降低至9851.5万人，减少了1099.8万人，降幅高达10.04%。其中，人口净流出1085.4万人，占人口减少的98.68%。

图6 东北地区GDP、三次产业占全国比重走势（2000-2020年）   数据来源：国家统计局

六、对东北地区人口发展的政策建议

东北地区人口出现负增长的主要原因是低于全国水平的生育率和因地区经济发展差距加大导致的人口外流。基于人口发展和迁移规律，结合东北地区经济社会发展实际情况，提出以下三方面政策建议。

一是实施积极人口政策，加大生育养育补助力度。计划生育政策以来，东北地区人口自然增长率长期低于全国水平。东北三省应结合本地实际情况，科学制定人口发展规划，实施积极人口政策，提高人口生育率和自然增长率。关注生殖健康，增加免费婚检项目，加强孕前筛查，免费提供科学生育养育咨询，促进优生优育；加大生育补助力度，提高子女养育补助力度，特别是多孩家庭补助力度应显著高于单孩家庭；健全托育服务体系，增加托育机构，引导社会力量参与，有效缓解3岁以下婴幼儿照顾负担。对多孩家庭改善居住条件给予政策支持，加大公租房、经济适用房供给，降低改善型住房首付比例和贷款利率；营造良好社会支持环境，出台家庭友好型政策，关爱低收入家庭、单亲家庭和留守家庭。

二是推进产业转型升级，形成经济发展新动力。东北地区是国家商品粮生产基地和重工业中心，产业结构相对单一，在市场经济中竞争力相对弱，难以吸引、容纳、留住年轻劳动力。利用新技术、新理念，激发传统产业活力，拓展新兴产业发展空间，形成东北地区新的经济发展动力，吸引更多人才回流。要整合东北老工业基地优势资源，以新一代信息技术推动重工业向数字化、智能化、互联互通方向转型升级，打造具备强大国际竞争力的先进装备制造业集群。要大力推进东北农业现代化，以推广使用大马力、多功能农业机械为重点，提升农业机械化水平和农业经营效率；以推动土地流转为抓手，着力提高土地规模经营效益；以深加工、精加工为导向，延长农业产业链，提高农产品附加值。要大力发展现代服务业，聚焦产业融合发展，以东北地区工业转型升级需求为导向，加快生产性服务业发展；以满足人民生活、消费需求为导向，补齐消费性服务业、公共性服务业短板，提高基础性服务业供给质量。

三是深化体制机制改革，主动融入新发展格局。东北地区政府和市场关系尚未理顺，市场化程度不高，融入国内国际双循环程度低。要以“放管服”改革为突破点，构建服务型政府，大力优化营商环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放市场主体活力。要以落实减税降负系列部署为契机，借鉴东部沿海地区先进政策经验，出台更多有利于企业长远发展的税收优惠政策。要主动融入新发展格局，实现经济高质量发展。深度嵌入国内大循环，对接国家重大战略，强化产业协作、区域合作和人才交流，推动一体化发展；积极实施对外开放政策，拓展与东北亚地区国家、全球主要经济体合作交流空间，提高东北地区国际化程度。

（作者李恒森系国务院发展研究中心社会发展研究部助理研究员）