初论中国城市交通供给侧结构性改革与需求侧管制

编者按：

城市交通问题复杂，涉及公共品的供给、使用者的权利、新技术的变革等。本文作者系资深交通专家，以“供给侧改革”发散，对现实中普遍存在的城市交通规划、管理、政策措施等问题，进行了系统的梳理。文章所阐发的内容，与“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等原意，或许并非完全贴合，但足以引起思考。

改革开放至今，中国的城市与交通发展走过40年。中国人口净增4亿，城市化水平由19%提高到56.1%，城镇人口由1.8亿增加到7.9亿，净增六亿多，翻了两番多。民用汽车由155万辆增加至2015年底的1.7亿辆，增长了108倍！可以说，中国的机动化进程，是在没有充分思想准备、制度准备、政策准备和法制准备的背景下，以机动车爆炸式增长为特征，飞奔而来的。

尽管在汽车产业政策出台之初，中国城市交通界的有识之士表达了极大担忧，提出了相应的忠告和建议，但遗憾的是，他们微弱的声音，很快被以GDP增长为主导、几乎无条件迎合汽车数量增长的强大声音淹没了。

中国城市交通发展到今天，面临非常严峻的形势。面对城市道路交通日益拥堵，各城市政府纷纷投入巨资，建设或改善道路交通基础设施。应该说，这些投资和建设大部分是必要的，也是有成效的。

毕竟，中国城市道路交通基础设施薄弱，与发达国家比差距巨大。在城市化与机动化联动发展进程中，道路交通基础设施建设，既可弥补综合交通体系原先的不足和短板，增强道路交通供给与服务能力；又可拉开城市框架，引导城市功能疏散和结构优化。

但客观讲，中国城市交通建设和发展中，有很多令人担忧的问题与教训。如城市交通发展战略与政策缺乏顶层设计；对小汽车过度依赖纵容；城市与交通规划理论和规范标准体系严重落伍；重设施建设，轻系统管理；重供给能力提升，轻需求调控，等等。

另外，城市交通基础设施建设中，存在大量无效投资；城市交通管理中，以人海战、运动战、疲劳战为主，相应的科学化、法治化、精细化、长效化管理严重缺失；城市交通需求管理措施中，存在被动应对、粗放强制等问题。不同交通政策措施中，存在着相互脱节、相互冲突、自相矛盾的状况——如城市规划与交通规划脱节，交通建设与交通规划背离，交通管理与交通政策背反等。

还有，对不可再生能源的依赖，中国石油能源进口依赖程度超过60%。另外，因城市交通行业的投资，城市政府公共财务负债水平攀升，这种局面也已到了拉警报的时候了。

中国的城市交通发展没能摆脱“当斯定律”的魔咒（单纯依赖道路设施建设迎合小汽车交通需求，非但不能满足其需求，反而诱增更多机动车交通，非但不能缓解拥堵，反而令其进一步加剧），不幸重蹈了西方国家城市和新兴工业化城市的老路和覆辙。这样的形势若不能及时扭转，其后果可能要比这些国家和城市更糟糕。

他山之石可以攻玉

西方国家和新兴工业化国家与地区，在经历小汽车爆发式增长带来的黑暗交通年代后，很快觉醒，意识到城市交通理性发展之路，是必须及早摆脱过度依赖小汽车交通，优先建设多模式高品质完整公共交通体系，道路交通基础设施资源应优先保障步行、自行车和公共交通路权，对小汽车的拥有（高额牌照税）、使用（高额燃油税，拥堵费）、停放（高额停车费）进行约束等。

对中国城市交通发展而言，需要广泛学习借鉴国际行之有效的先进理念、技术和经验。香港、新加坡、台北、首尔等上世纪80年代兴起的亚洲四小龙城市交通发展路径、政策和经验，更值得学习借鉴。其经验主要体现在：第一，有节制地建设大容量轨道交通（目前建成使用的轨道交通里程都在300公里以内），并与土地开发紧密配合；第二，大幅度开辟公交专用道，提供公交优先路权保障；第三，发展多层次公交体系，包括中巴小巴支线公交和灵活公交等；第四，适度完善道路网体系建设；第五，对小汽车拥有、使用和停放实行高费用管制调控。这些以人为本、综合施策，精明增长、精打细算，花小钱办大事的宝贵经验很值得我们学习。

应该说，在中国城市交通当前发展阶段，供求矛盾还是主要矛盾，而在供求矛盾背景下，既有供给侧结构性失衡的问题，也有需求侧引导、调控和管理的问题。这两方面的问题交织，使中国的城市交通发展态势十分令人担忧。

城市交通问题必须以综合、协同、动态为原则。从综合交通体系上，进行整体思考、系统认识、综合施策、标本兼治。同样，对城市交通供给侧结构性改革的认识，也应回归整个交通体系的构建和发展。城市交通的供给侧矛盾，既是刚需要求，也还有进一步优化提升的空间；同时，交通基础设施供给方式、供给结构、供给路径等，还有很多问题需要认真研究。此外，不能光强调供给侧改革，需求侧改革更重要，这两点不可偏废。

城市交通的供给侧结构性改革

2016年初，习近平总书记在中央财经工作领导小组会议上，提出经济领域要推行供给侧改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。仔细想来，这“三去一降一补”供给侧结构性改革举措，对城市交通发展也适用，需要全面思考，对症下药。

第一，“去产能”。城市交通领域去什么产能？核心问题仍围绕城市交通发展理念，是以人为本，还是以车为本？这四十年，各地城市政府对道路交通基础设施建设投入非常大，但主要投入的产能用于什么？目的是机动车排堵保畅，却忽视了公共交通、步行和自行车交通的优先供给和优先发展。这是问题关键。其直接后果是，一方面助长了小汽车爆发式增长的势头，另一方面延误了绿色交通优先发展最佳时机，从而导致不少城市路越建越堵。

更突出的是一些城市将城市快速路直接修建到市中心，使本已不堪重负的市中心交通雪上加霜。甚至有的城市提出以TOD（TOD原意是公交导向的城市开发，不是简单的交通导向的城市开发，更不是小汽车交通导向的城市开发！）为名，要将高速公路修到市中心，而在人烟稀少的郊外修建大容量轨道交通！这实际是一种违反科学规律的反效投资建设！总有一天，当政府和市民真正觉醒，很可能会像美国的波士顿、韩国首尔等城市，将已在市中心建设的这些不适当的快速道路拆除，把生态、生活空间还给城市，复兴那里的优美环境，以及商业与生活气息。

还有公共交通领域存在的缺乏科学规划、盲目决策而造成的低效投资。如各地正在兴起的豪华有轨电车建设，又比如南京的跨石臼湖轨道交通、厦门的高架自行车道、广东的超级绿道工程等。这些低效投资，尽管一时拉动了当地GDP，但并未吸引和提升公交客流，或为绿色交通出行改善带来明显实质性帮助，还给政府背上沉重的运营维护成本包袱。

第二，“去库存”，城市交通的库存在哪里？比如停车供给。一方面，停车供给严重不足，从原来的标准看，完全不适合机动车时代；但另一方面，现在调整的停车配置标准，几乎全球最高，可这也不能满足停车现状需求，还想要进一步调高停车配建标准。

实际上，这也是不动脑子的傻瓜举动：没有体现“以静制动”和差别化供给的城市交通发展理念与策略；停车供求矛盾突出的老城区、中心区，不宜盲目增加停车供给；老旧建筑无法通过提高配建标准缓解供求矛盾；新区建筑过高的停车配建，既可能造成大量停车库存，更会造成新区过度机动化，使新区交通比老城交通更拥堵。如果再这样下去，就要挖至地下三层、四层、五层，甚至更多层，来建设地下停车库。这些库存沉积下来，是否只能成为负资产？是否还可能转化用途？其以后的用途是什么？

再看很多大城市，公共汽车高达数千乃至数万辆，大家都在质疑政府补贴过多，但其中又有多少有效的供给产能？这是否也需要反思？

另外，出租汽车一直被认为供不应求，这其实是一个认识误区。因为，出租车交通不属于普惠性的基本公共服务。而现在网约车出现，以共享经济、新科技为名，希望对其无限制放开、无节制发展。但城市道路交通资源整体存在严重的供求矛盾，这样做是否合理与可行？这个“库存”又如何去？眼下，国家和地方网约车管理新政陆续出台。而新政出台后，受限的网约车出现随意加价的乱象，更暴露了所谓“分享经济”的虚妄。

第三，去杠杆。交通系统领域的“杠杆”很多，包括舆论、机制等。中国真正进入小汽车普及的时代，不过二十年左右。中国是全世界公车最盛行的国家。公车既是权力象征，又是假公济私的便利工具。在这种状况下，决策者、管理者即使口头支持公交优先，但其愿望和行动都是要为小汽车交通创造便利。公交优先口号喊了快40年，因体制机制和法制保障，实质推动举步维艰，包括限牌限号、拥堵收费、停车费调整等，这些围绕小汽车交通调控的政策，每次都会受到不同部门、不同专家的质疑，每每胎死腹中。中国城市交通政策对小汽车交通过于宽松，中国的小汽车交通进入严重非理性的误区。

第四，再说降成本，包括出行者成本、物流成本、城市运营成本、政府管理成本等。这些情况很复杂，需要反思、研究和改进的地方也很多。当下中国城市居民出行，其直接担负的经济成本不高，但日益严峻的交通拥堵造成的出行者时间成本和体力成本、与空气污染相应的健康成本、不同交通方式管理体制分割造成的企业物流成本、非理性交通发展政策导致的全社会边际成本等，都很高。

第五，补短板。城市公共交通短板很多，需要从规划体系全面反思。

城市轨道交通短板的问题很沉重，既有总体供给水平问题，又有体系层次结构问题，还有建设标准、制式模式、运行组织等多方面问题。一味简单追求轨道交通规划建设里程数，非但不能有效发挥大容量公共交通方式应有的效能和作用，更会给城市政府背负沉重的财政包袱。

路面公共交通的路权保障缺失，是制约公共交通准点率、吸引力的关键短板。

经济实用的中运量公交以及快线公交、支线公交、学校医院公交、定制公交等多样化公交的缺失，是制约公共交通优先发展、主导发展的第三大短板。

而保障公共交通公益性与政府和公交企业财务可持续的制度缺失，是制约公共交通健康发展的第四块短板。

这些问题必须正视，探索妥善解决方案。城市快速路要保持城市必要的基本机动性，既不能过于依赖和过度建设，也不能完全缺失。城市支路网的缺失，是中国城市普遍存在的突出问题，既影响公交线网服务覆盖，又影响步行和自行车交通系统完善和城市的微循环交通组织。客货运综合枢纽、精细化交通设计和设施配置的短板，也在中国城市中普遍存在。此外，我国城市交通领域中的制度缺失、法治缺失等，这类短板更多。

城市交通需求管理

城市交通需求侧调控和供给侧改革必须联动，其核心问题是小汽车交通政策，包括小汽车拥有、使用、停放等方面。在需求侧如何引导小汽车交通理性消费，我们可借鉴欧洲城市，还包括新加坡、日本等国家和香港、台湾等地区的经验。

小汽车交通发展到目前阶段，确实需要全面反思。低成本拥有、低成本使用、低成本停放、低成本违章违法的政策，再也不能继续下去了。

此外是土地利用政策，希望从公交都市、公交社区、公交楼宇等多个层面，全面构建一种真正能让人短距离、高效率、安全舒适出行的紧凑型城市空间模式、集约化土地使用和低碳绿色化交通模式。

还有，如错时上下班、鼓励合乘、鼓励在家办公、公交换乘优惠、鼓励共享单车等多种交通减量、错峰等交通需求管理策略也是值得积极尝试和推广的。

结语

过去以增量和体系构建为主的综合交通体系规划，需要进行重大革新与回归，重新审视如何从空间经济学、人的行为经济学、行为心理学等角度，构建交通规划体系、交通研究体系。

有四点建议：一是交通规划要从机动性导向的增量规划体系回归到以人为本导向的人和物的可移动性规划体系；二是要从单纯的设施规划导向回归到政策规划、设施规划、管理规划等同步的规划体系；三是需要从愿景目标导向的规划回归到目标导向和问题导向并重的体系规划、改善规划和行动规划的融合；四是回归到健康城市、健康交通导向的城市与交通整合规划，并突出公交导向、绿色交通导向的城市空间模式、土地开发模式、日常生活与出行模式建构和营造。

（衷心感谢汪光焘先生、全永燊先生、杨东援先生、徐康明先生等前辈、学长不吝指正！）