城中村更新，如何为“新市民”提供一个安心的家？

原创 叶裕民 等 搜狐城市

城中村更新是我国城市空间治理难题，新市民住房是我国城市社会治理难题，这两大难题在我国独特的城市化进程中相生相伴，是城市治理的“孪生难题”。

如今，我们需要利用城中村更新的历史机遇，变非正规住房为合法正规住房，同步解决城中村蔓延再生和新市民可支付住房供给两大历史性“孪生难题”，同时构建城中村更新与新市民可支付租赁住房供给的联动解决机制，采用“二二四二”的新市民可支付住房供给框架。

如何构建联动解决机制，且何为“二二四二”供给框架，这一框架又如何发挥作用解决住房问题的呢？我们先从问题的起始说起。

城中村与新市民有何关系？

随着中国城镇化进入中期和经济进入新常态，城中村更新成为很多城市尤其是经济发达城市空间治理面临的关键难题。

根据相关数据，2017年北京有城中村952个，常住人口370万 ，广州有城中村577个，常住人口627万 ，深圳有城中村286个，常住人口1200万 。

根据课题组测算，2019年广州城中村建设用地面积相当于城市建设用地面积的80%，常住人口占全市常住人口的43.3%，其中新市民有429万，占全市新市民的76.7%。同时，城中村的土地利用效率仅为中心城区的1/10，其居民工资水平相当于城市居民的1/2；城中村区域的刑事犯罪占全市的60%，无证建设用地和建筑面积超过50%。

那城中村是如何产生的呢？

伴随着改革开放的进程，城市开始大规模拓展空间，原来处于城市郊区的乡村土地逐步被城市征用，而由于征收的高成本和复杂性，村民聚居的村庄及其宅基地没有同步被征为国有土地，这些村庄逐步被城市包围，产生了“都市中的村庄” ，也即城中村。

失去了土地的城中村居民同时也失去了生存的物质基础，“失地即失业” ，如何找寻新的就业和收入途径成为城中村村集体和村民面对的严峻挑战。他们唯一可资利用的只有村庄居住区的土地资源，由于城乡二元结构特性，城中村是城市规划管理的空白区域，城中村得以大规模无证建房。

所以城乡二元结构为城中村的产生提供了必要条件。

但我们认为，我国发达城市普遍的、规模庞大的城中村的形成，是城乡二元管理体制和新市民大规模住房需求共同作用的结果。城乡二元结构只是城中村形成的必要条件，与新市民住房需求相互耦合共同构成城中村形成的充分必要条件。

换句话说，城乡二元结构不一定形成城中村，但是城中村的形成一定是以城乡二元结构为前提的；同时，城乡二元结构与新市民住房需求在空间上结合必然产生城中村，城中村也必然诞生和发展于具有二元结构与新市民住房需求的村庄。

而新市民非正规住房的市场需求导致城中村问题固化。为什么这么说呢？

城中村为何“越禁越多”？

伴随着改革开放和城市经济的发展，我国乡村人口持续进入城市就业，开启了世界城市化史上规模最大的人口迁移过程。

但是，进入城市就业的乡村居民主要从事相对较低技术的行业，他们的收入不足以支撑在城市正规商品房市场上购房，政府也没有及时提供相应的公共住房满足其住房需求，他们便转向了城中村的非正规住房市场，“租金经济”成为城中村的主要经济形态，集体和村民在“失地”以后终于有了新的就业渠道和收入来源，“租金经济”为城中村长期的生存和发展提供了充分条件。

新市民住房属于中低收入住房问题，是所有国家城市化过程中都必然面对的经济社会难题。住房具有强社会属性，为中低收入群体提供公共住房是政府的基本职责。这既是规律，也是发达国家的共性经验。

我国改革开放很长一段时期内，在新公共管理主流思潮的影响下，在增长导向的城市发展战略指引下，地方政府在公共住房领域长期严重缺位，导致中低收入居民缺乏正规的住房供给。

根据相关数据，我国接近1亿跨省流动的新市民长期居无定所，不能拥有完整健康的家庭生活，未来存在极大的不确定性，难以积极投入就业创业、创新创造活动，造成我国人力资本的极大浪费。

根据国家统计局《2016年农民工监测调查报告》统计，在进城农民工中，租房居住的农民工占62.4%，其中租赁私房的农民工占61%。

在北京市的城中村中，40%的住户人均使用面积低于5㎡，90%以上的住房缺乏独立厕所和厨房。住房是新市民及其家庭市民化的基础性条件，住房难成了新市民市民化的首要难题。

与此同时，城中村的村集体和村民完全同步地利用二元结构赋予的制度缝隙，自组织并适时、适质、适量地提供非正规住房，为城市中低收入新市民提供了栖身之所，弥补了政府在正规住房领域的失灵，并带来多方收益：新市民赢得低成本住房，村集体和村民赢得租金收入，城市政府减少了公共服务支出，城市企业获得低成本劳动力。

各利益主体之间逐步形成正反馈体系，形成了新市民非正规住房供求均衡的社会调节机制和路径依赖。各利益主体都不希望打破利益格局，政府对城中村治理的手段和策略也在宽严之间徘徊，城中村非正规住房在政府犹豫之间，甚至在政府的一系列“禁令”下一浪高过一浪地发展着。城中村逐步演变为新市民最重要的聚居地。

所以，城中村治理难题起始于城乡二元制度，固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求；新市民住房难题起始于政府公共服务缺失，固化于城中村为建设可支付住房的自组织机制。两大难题相伴相生，互为前提，具有显著的“孪生性质”，是城市治理中的“孪生难题”。

传统城中村改造模式有何弊端？

我国的城中村改造实践模式可归纳为三种主要模式：政府主导、市场主导和村集体自主改造，该三大模式都具有“排斥性改造”的共性特征 。

“排斥性改造”是指在城中村改造过程中，无视原城中村中大规模新市民聚居的事实，改造后新提供住房的数量和质量都不能满足原租住的中低收入新市民需要，迫使他们向中心城外围迁移。

排斥性城中村改造的逻辑架构

新市民住房需求的空间转移又直接导致城乡结合部新一轮城中村的产生。“排斥性改造”模式使得每一个“城中村改造的过程就是新的城中村诞生的过程”，导致城中村改造永无止境。

总体上看，迄今为止的新市民住房解决政策主要包括三类：第一类是政府提供的公共住房，包括廉租房、共有产权住房和公共租赁住房等；第二类是企业和开发区的集体宿舍；第三类是利用集体建设用地建设租赁住房。

根据国家统计局《2018年农民工监测调查报告》，在进城的农民工中，19%购买了商品住房，2.9%享受了第一类政府各种性质的保障性住房，12.9%享受了第二类企业和开发区单位雇主提供的住房，其余65.2%的新市民绝大部分依靠租赁城中村非正规住房。

在集体建设用地上开发租赁住房是我国最新推行的政策，但是由于政策前期研究不够充分，特别是在实践中缺乏盈利模式导致难以推行。

以广州为例，《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》中提出，“至2020年，全市计划利用集体建设用地建设租赁住房建筑面积300万㎡”。然而，截至2019年8月，仅有10个项目作为第一批试点纳入项目库，总建筑面积56.26万㎡，预计可提供租赁住房9373套，且尚无一个项目开工。即便10个项目全部建成，按照新市民家庭户均2.5人计算，也只能解决2.34万新市民的居住问题，而广州现有550万新市民，这些项目只能满足其0.4%的住房需求。

综上所述，我国所有新市民住房政策涉及的三类住房供给方式，都难以满足大规模新市民住房的需求，导致大规模新市民住房长期欠账，可谓“债台高筑”，已经构成“历史性问题”。

既然在过去长达40年的时间里，城市郊区乡村可以自组织地为1-2个亿的非户籍人口提供可支付住房，我们就需要尊重这样的历史选择，借助城中村更新的机会和市场力量，让本地居民继续为新市民提供可支付住房，延续他们的合作关系，我们要做的是变非法为合法。

为达到这一目的，目前的城中村更新改造应当作出哪些改变呢？

何为包容性城中村更新？

要解决城中村更新和新市民住房两大“孪生难题”，就要创新城中村更新和新市民可支付住房包容性发展的协同联动机制，使城中村更新与新市民可支付住房供给在政策上相互配合，在实施中相互促进，在改革成效上相得益彰。

为此需要对排斥性城中村改造模式进行全面反思，创建包容性城中村更新模式。

所谓包容性城中村更新，是相对于排斥性城中村改造而言的城中村更新模式，是指在在城中村更新规划中，将为新市民提供可支付住房作为城中村更新的重要目标，把城中村更新的过程同时发展成为新市民可支付住房供给的过程，避免新市民大规模向外迁移，避免外围地区产生新的城中村,把城中村问题彻底解决在城中村更新的过程中。

包容性城中村更新逻辑框架

与“排斥性城中村改造”的逻辑相比，包容性城中村更新具有以下三个不同点：

第一，为新市民提供了可支付住房。新市民有了稳定的住房，就可以带家属迁移。之后政府跟进以社区常住人口为基准配套公共服务，新市民依靠社区享受均等化公共服务。新市民获得有尊严的生活之后会更加激发他们的奋进精神和增进智力资本。

第二，城中村更新成为可以完成的目标，新二元结构一体化进程得以推进。由于新市民在原地获得可支付住房，不再会随着城中村更新向外围不断迁移，新的城中村将失去市场基础，这是对城中村问题釜底抽薪的根治方案。

第三，本地村民和村集体房屋的租住率提高，租金上升，赢得了可持续增长的资产性收入。

排斥性城中村改造和包容性城中村更新最大的区别在于是否为新市民提供可支付住房以及相关的公共服务，其中可支付住房是基础和关键环节。

根据上文所述，我们已经知道了包容性城中村更新的重要性和好处，那关键问题是，如何建构在城中村更新过程中为新市民提供可支付住房的机制呢？

如何改进可支付住房供给机制？

在以往的城中村更新中，给本地居民补偿房屋建筑面积，补偿面积往往大于其自住面积，富余部分用于出租，这是城中村更新的共性特征。

当前的的规划方案是，把用于出租的面积规划为60㎡以上的大面积住房，这其实不符合新市民的住房需求，结果成为无效供给。问题的解决答案显然是缩小出租住房面积，使房屋出租结构与新市民的市场需求结构相互匹配。

根据2014年我们对广州新市民的抽样调查，并结合当时广州市房地产市场价格进行测算，结果显示：19%的新市民能够买得起60㎡以上的住房，72%的新市民能够租得起20-60㎡的住房，还有9%的新市民租不起任何租赁住房。

这里需要关注的是，大部分新市民的可支付住房需求主要表现为20-60㎡的租赁住房，而不是原有城中村改造以后提供的60-150㎡的大面积住房。

让我们来算一笔账。

如果在城中村规划中，可以将补偿给村民用于出租的面积直接规划建设成为20-60㎡的小面积健康住房，那么城中村更新将可以为新市民提供较大规模的可支付住房。

假定一位村民扣除自住面积以外富余120㎡的住房面积，在排斥性城中村改造模式下往往会规划建设为一套120㎡的住房出租，租金为5000元。

而在包容性城中村更新模式下，将该120㎡的出租面积规划建设为6套20㎡、或者4套30㎡、或者3套40㎡、或者2套60㎡的小面积住房，使得每户村民可以为2-6户新市民提供可支付住房。

住房的有效市场需求使村民自愿压缩自住面积，而把更多富余面积用于出租以增加收入，形成正向激励和正外部性。

由于住房面积减少，单套租金下降，为新市民增加了可支付住房供给；对于原居民而言，由于小面积住房具有更高的单位租金，其多套小面积住房的总租金收入多于传统改造模式下出租一套120㎡大面积住房的租金，而且出租率显著提高，村民得到更高的可持续资产性收入。

如此测算，租赁住房应有的规划面积一目了然。

另外根据十九大报告提出来的住房“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的基本制度特征，以及对广州、北京的调研和初步匡算，我们建议，我国发达城市可以建构“二二四二”的新市民可支付住房供给方案。

即20%的高收入新市民在市场上自行购买或租赁住房；20%的中低收入单身新市民居住在企业或开发区的职工宿舍中；40%的中低收入者通过包容性城中村更新所提供的可支付健康租赁住房解决居住问题；剩余20%的最低收入者则依赖于政府提供的公共住房，最大限度地降低特大城市市民化的公共成本。

如果租赁住房供给充裕，政府对20%的最低收入者还可由“补砖头”转向“补人头”。即根据各城市城中村更新的规模、速率等特征差异，城中村更新可以为40-80%的新市民提供可支付住房。

所以，新时期城中村更新要做的不是打破或者割断市场均衡，而是要强化政府元治理，把新市民可支付住房需求纳入城中村更新规划框架，重构市场均衡。

广州城中村更新和新市民住房如何兼顾解决？

我们就以上述机制来为广州的城中村更新提供一套测算方案。

2017年，广州市刚性村、弹性村和村居混合村庄共有524个，包含村民76.85万户。所有村庄条件成熟并且村民有80%以上居民同意更新，均可以参加城中村更新，并将满足新市民的可支付住房需求纳入城中村更新规划，作为更新的主要目标。

在供给方面，依据广州政策，以城中村更新补偿户籍居民住房面积320㎡来计算，假设户籍居民自住房面积存在两种方案，方案1为自住房面积100㎡，方案2为自住房面积150㎡，富余部分用于建设新市民的可支付健康住房，据此可分别计算出广州全市通过城中村更新可以提供的新市民住房面积，如表1。

根据对新市民住房面积需求调查的结果，新市民对20㎡、40㎡和60㎡的住房的需求比例分别是25%、40%和35%。结合城中村更新可提供的住房面积，计算出广州通过更新可提供的可支付健康住房的套数与户型结构，如表1。

可见，如果全面完成城中村更新，方案1可以为新市民提供402.5万套，共计16906万㎡的可支付健康住房，方案2可以为新市民提供311万套，共计13063.7万㎡的可支付健康住房。可见，通过包容性城中村系统更新，可以为新市民提供大规模可支付健康住房。

当然，大规模的城中村更新不能一蹴而就，应该分阶段有序推进。假定城中村更新的进度为2020年完成更新改造10％，2025年完成30％，2030年完成50％，2035年完成70％，不同方案全市分阶段可以达到的新市民住房套数供给能力如图6所示。

图6 广州城中村有序更新分阶段新市民住房供给量

根据调整过的广州新市民住房供给结构20:15:50:15，广州新市民中低收入家庭的住房需求也有两个测算方法：第一，按照城中村更新需要满足50%的中低收入新市民的住房需求来计算，形成需求方案1。

我们综合考虑新市民的教育结构以及不同受教育水平户均规模的差异，得到广州新市民的住房总需求为247.9万套，其中50%的中低收入新市民家庭需要通过城中村更新满足其可支付健康住房需求，总需求量为123.9万套。

第二，鉴于城中村更新过程中新市民住房供给可能远远大于需求，则15%的最低收入新市民也可以充分利用这些住房，形成需求方案2。城市政府可以采取“补人头”策略，给予住房补贴而不必新建公共住房，在这种情况下，广州新市民对城中村更新产生的住房需求总量增长到161.1万套。

通过上述对供给与需求的分析，可以得到广州市城中村更新为新市民提供可支付住房的供需平衡表（见表2）：

对比图6与表2，我们可以看出：若乐观估计，以供给方案1来满足需求方案1，那么在2025年更新达到30%的村庄时，便可以提供120.8万套住房，满足97.5%的新市民住房需求；到2030年城中村更新达到50%时，可以为新市民提供住房201.3万套，相当于需求方案1的162.4%，完全满足需求。

若保守估计，以供给方案2来满足需求方案2，那么在2025年更新达到30%的村庄时，可以提供93.3万套住房，满足需求方案2的57.9%；到2030年城中村更新达到50%时，可以提供为新市民提供住房155.5万套，相当于需求方案2的96.5%，基本达到供求均衡状态。

综上所述，当城中村更新达到30%时，可以满足60%以上中低收入居民新市民家庭住房需求；当城中村更新达到50%时，可以基本满足全部中低收入居民新市民家庭住房的需求。加上20%的市场型住房和15%的集体宿舍住房，广州在不增加住房用地的情况下，解决全体新市民可支付住房难题，做到居者有其屋。

最后，为了实施包容性的城中村更新模式，真正实现城中村更新和新市民住房问题的联动解决，我们还建议，政府完善政策设计，激励开发商建设小面积住房；企业依托城中村更新市场，实现市场化运行；村集体的职能需要转变和强化。

文章摘编自《破解城中村更新和新市民住房“孪生难题”的联动机制研究——以广州为例》 查看原文章请点击文末【阅读原文】

作者：叶裕民，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；张理政，中国人民大学公共管理学院博士研究生；孙玥，广州市规划与自然资源局副局长；王洁晶（通讯作者），中国人民大学公共管理学院助理教授。

原标题：《城中村更新，如何为“新市民”提供一个安心的家？》

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