西索世鉴｜欧盟：在大国战略竞争旋涡中艰难追求“战略自主”

【编者按】

2021年即将过去，世界依然在新冠疫情肆虐下艰难前行，大国博弈、地缘政治冲突、新老热点问题错杂交织。世界与中国如何从2021年走来，又如何向着2022年前行？上海外国语大学（SISU，“西索”）上海全球治理与区域国别研究院与澎湃新闻（www.thepaper.cn）合作，邀集各领域专家，呈上“西索世鉴”系列文章，盘点2021年世界大势，展望2022年世相新局。

2020年初暴发的新冠疫情导致西方世界内部的社会撕裂和政治极化有增无减，同时也使经济全球化进程遭受更加严重的挫折。为缓解内部矛盾和因应形势变化，西方政治精英表现出了不同程度的民族主义和单边主义倾向。上任伊始的新一届欧盟领导层因而推出了“欧洲战略自主”的概念，希望提升欧洲在国际事务中的独立性与影响力。在2021年一年里，一方面中美战略竞争逐渐加剧，国际力量格局日趋失衡，另一方面疫情跌宕使各国运行节奏交错起伏，趋于紊乱，欧盟不得不在英美中俄等大国之间多面转圜，艰难推进着“战略自主”的政策架构建设。

“绿色新政”和“数字欧洲”：“超国家”的经济民族主义

2019年底以冯德莱恩为主席的新一届欧盟委员会上任之际，即提出了“绿色新政”和“数字欧洲”两大目标，将其视为优化欧盟内部生产要素配置、提升欧洲对外经济竞争力的主要途径。虽然新冠疫情起伏不时干扰着欧委会的议程设置与战略认知，但这两大目标始终引导着欧盟决策方向与节奏，并且成为欧盟计划中“战略自主”架构的技术与经济基石。2021年里欧盟针对这两大目标出台了100多份政策文件，呈现出自上而下“纵向”产业政策的明显特征，主要包含这样几点：

首先，在欧盟层面汇集巨额资金，对特定产业部门和特定技术领域实施具有很强针对性的投资。2021年初，欧盟即决定利用疫后经济恢复与重建的机会，将名为“下一代欧盟”的疫后恢复计划里约三分之一资金，即6000多亿欧元，用于推进绿色新政目标，帮助各成员国逐渐关停高能耗的传统产业，建立绿色新能源产业，进而优化欧洲制造业的能源使用结构。2021年4-5月间，欧委会表示将向半导体芯片产业投资数十亿欧元，并推出了意在更新2020年的《欧盟产业战略》的系列文件，提出将在与人工智能、量子通讯、云计算等技术相关的“关键性”产业部门增加欧盟层面的投入与支持，并推动这些部门的欧洲企业建立产业联盟，推进全欧洲层面的沟通与协作。

其次，修改欧盟反垄断政策的既有架构，意在鼓励形成欧洲自己的大型龙头企业，从而推动欧洲本土企业加速研发和推广最新尖端技术，增强欧洲企业相对美国同行的竞争力。欧盟过去严格限制大企业的并购，导致数字技术平台等产业领域的欧洲企业不仅小而散，而且研发新技术速度较慢，能力较弱，无法抵抗美国的苹果和谷歌这样的数字产业巨头对欧洲市场的独占。2021年11月欧委会出台了《适应新挑战的新竞争政策》文件，提出了修改反垄断政策的设想，表示要支持欧洲“数字转型”，加强对谷歌这样的美国巨头公司的制约与监管，以增加欧洲单一市场体系的“弹性与活力”。

再次，确立更加严格的保护主义政策体系，强化外资审查，防止外资收购欧洲的“战略性资产”，保护欧洲本土企业与市场免受域外力量控制。欧委会2021年5月针对“扭曲欧洲内部市场的外国补贴”，制订了新的管制规则草案；11月出台了有史以来第一份《欧盟投资审查年度报告》，提出了关于对外技术转让更加细化的管制目标；12月初推出了《保护欧盟及其成员国免受第三方经济强制》的提案，计划在欧盟及其成员国这两个层面建立内部高度整合的复合型政策架构，综合运用多种政策工具保护欧洲本土商业利益，通过对“经济强制”的灵活定义，防止域外经济力量对欧洲企业构成威胁。

上述政策文件，无不强调欧盟应汇集更多经济资源，掌握更大决策权力，把控欧洲“绿色转型”与“数字转型”的方向与节奏，引导整个欧洲提升自身的国际竞争力，从而在人工智能技术带动的新一轮尖端技术与前沿产业国际竞争中，促使欧洲抢占先机，占领针对中美等世界大国的“制高点”。这些远景规划与政策设计，体现出欧洲政治精英希望推行“超国家”的经济民族主义战略意图。

美欧关系并无实质性改善

2021年初美国拜登政府上任后，将欧洲和亚太的美国传统盟友称作“我们最重要的战略资产”，并在2021年6月借助西方七国首脑峰会、美欧峰会、美英峰会、北约峰会等双边与多边最高层会议与欧盟频频互动，美国前总统特朗普时期曾经龃龉不断、紧张对立的美欧关系得到缓和。美欧之间出现了一定程度的彼此靠拢、加强协作的趋向，表现在这样几方面：

其一，在意识形态领域，欧盟明显受到美国的影响。双方使用相似的话语和概念，在与人权问题等涉及价值观议题上采取相近政策。

其二，在大国权力斗争主导的地缘政治领域，美欧聚焦于中国和俄罗斯问题的双边磋商已经机制化，未来还会加强。值得注意的是，美国明确和纯粹地将中国视为“敌手”（adversary），但欧盟将中国既定义为价值观和制度上的“对手”（rival），同时也定义为经济上的竞争者和全球气候领域的潜在合作者，并没有明确否认中欧战略伙伴关系，两者的态度有微妙的差别。

其三，在有关全球治理的国际机制改革问题上，美欧协调也会加强。特朗普政府想要拆解世贸组织等全球治理架构，而拜登政府则表示要重返世贸组织，通过改革来调整和巩固全球治理的国际机制，欧盟表示欢迎，但在如何改革的具体问题上则存在分歧。

第四，双方在维护供应链弹性与产业链安全的问题上，也会加强合作。在新冠疫情刺激下，美欧都感到有必须要在医疗用品和劳动密集型产业上摆脱对中国的“供应链依赖”。

但是，美欧之间的矛盾并未减少，主要表现在：首先，技术与产业竞争没有减弱。双方都希望能掌握新一代尖端技术与前沿产业的发展方向与演进节奏，彼此争夺“制高点”和主导权。此外，欧盟在2020年底出台的“数字市场法案”和“数字服务法案”，矛头直指美国巨型数字平台公司，美欧为此争吵不休。同时美欧在碳边境税问题上也存在分歧和争议。

其次，在贸易与投资领域，美国仍未取消特朗普时期对欧盟钢铝产品征收的惩罚性关税，只是在2021年10月底同意给予欧盟一定量的免除高关税的出口配额，同时双方在农产品、汽车产品、政府采购等领域的市场开放问题上仍存在相当大的矛盾，因而在特朗普时期已被冻结的“美欧跨大西洋贸易与投资伙伴关系”（TTIP）谈判目前仍无法启动。

再次，在金融货币领域，美欧也在暗中较量。欧盟在“欧洲战略自主”框架内提出了推动欧元国际化的新设想，对美国主导的美元霸权构成了新的挑战与威胁。欧盟对美联储的大规模量化宽松政策强烈不满，认为美国在向外输出通货膨胀，破坏了欧央行推动的谨慎而节制的货币政策。

最后，在战略安全领域，双方也存在分歧和斗争。欧洲不希望充当美国全球战略的马前卒，不希望被完全绑上美国的战车，同时要竭力维持在安全事务上相对美国的独立性。拜登政府希望将北约从地区性战略同盟扩展为实现美国意图的全球性战略工具，欧盟和法德等大国并不同意，不希望被美国拖到远离欧洲的其他区域的战略博弈当中。

美国希望在印太地区开展更加激烈的战略博弈，并对欧洲施压，要求其加入美国的行动。虽然欧盟在2021年9月出台了《欧盟印太战略》文件，法德两国也派出军舰象征性地进入亚太海域，但欧洲对印太战略安全其实没有太大兴趣，也不想投入太多战略资源。

此外，在2021年8月美国突然撤出阿富汗的刺激下，部分欧洲国家领导人重拾关于“欧洲军”的讨论，冯德莱恩也在9月中旬的盟情咨文演讲中提及“欧洲防务联盟”设想，再次凸显出美欧战略互信的缺失。美欧在安全与防务上控制与反控制的相互算计绵延不绝。

英欧彼此渐行渐远

2021年伊始，英国脱欧过渡期结束，英国正式脱离欧盟，英欧经贸往来不再享有经济一体化架构的便利，但英国与欧盟仓促签订的《英欧贸易合作协定》文字模糊，内容简略，明显带有临时救急的意味，导致英欧关系至今难以摆脱模糊而摇摆的状态。不论是在长达四年的脱欧谈判过程中，还是在脱欧后的过渡期里，欧盟对英国都始终抱着近乎敌视的强硬态度，使英国政治精英们感到心灰意冷。2021年里，在美国和欧盟之间的天平上，经过两相权衡，英国选择进一步倒向美国，疏离欧盟和欧洲大陆国家。

在技术与产业领域，英国在2021年初不顾欧盟挽留，退出了欧盟旨在推动欧洲高校之间研究协作的“伊拉斯莫斯”项目体系。与此形成对照的是，2021年6月10日英国首相约翰逊与美国总统拜登发表联合宣言，表示要建立“里程碑性的双边技术伙伴关系”，在人工智能、量子计算、新型电池等领域联合研发，共同占据世界领先地位。7月20日出台的《英国创新战略》文件则表示，美国拥有“世界上最好的”国家实验室体系，英国必须要向美国学习。在投资领域，英国当前强化外资审查机制的政策步骤，对美国有不少模仿和借鉴，与欧盟相比则有较大差异。

在战略安全领域，欧盟一直试图拉拢英国，支持搭建法德英三家协商沟通的“E3”非正式合作架构，以便在涉及欧洲周边安全和欧洲共同防务的领域加强协作，提升欧洲在国际外交与安全热点问题上的话语权与影响力。然而英国对欧盟“超国家”层面的安全与防务架构的实质作用抱怀疑态度，对英欧安全合作态度相当冷淡。2020-2021年的英国政策文件对英国与欧盟的安全关系没有做出任何实质性阐述或具体界定。2021年6月底英德两国外长发表了《英德联合宣言》，表明英国想要甩开欧盟这个层面，与主要大国开展国家间的双边安全合作。

实际上，从2021年初以来，英国决策层和社会各界都一再表现出与欧盟“离婚”后的轻松感与欣快感，认为脱欧使英国拥有了前所未有的决策自由度，获得了更大更灵活的战略空间，希望英国能够越过具有狭隘地区性的欧洲一体化架构，更好地按照自己的意愿在国际社会纵横捭阖，斡旋腾挪。2021年的一年里，随着英国更加紧密地靠拢美国，更明确地认同乃至追随美国的战略布局和政策架构，英欧之间渐行渐远。

回首2021年，新上任的美国拜登政府推行“没有特朗普的特朗普路线”，延续了前任政府的保护主义、重商主义和单边主义做法，致使美欧矛盾并无根本性缓解；而在欧洲周边的中东北非地区和俄乌交界地带，局部冲突此起彼伏，地缘政治碎片化趋势并未改变；英国决绝地离开了欧盟，以波兰为代表的中东欧成员国与德国和欧盟领导层之间的矛盾又在潜滋暗长。波诡云谲的大国竞争和地缘政治，层出不穷的欧洲内部纷争，使欧盟追求“战略自主”的步伐显得踯躅不定。当前德国新政府的政策走向尚不明朗，明年法国又将迎来新一轮总统选举，欧盟未来前景难免显得云遮雾罩，尚需拭目以待。

（忻华，上海外国语大学欧盟研究中心主任、研究员、博士生导师）