中欧观察｜从割裂到务实：六个关键词盘点2021年中欧关系

2021年即将成为历史。在这一年里，中欧关系发生了重大变化。虽然2020年底“中欧全面投资协定”谈判完成让世人期待中欧关系能向好发展，但在美国拜登政府上台后继续秉持对华打压政策及加速与欧洲和解、合流背景下，2021年中欧关系主要在争议和矛盾中度过。在充满紧张关系的同时，双方在气候变化、能源等领域开展了合作，中国与欧盟成员国的既有合作也大体进展良好。

为更好了解2021年中欧关系发展整体概况、存在问题及将来发展趋势，“复旦欧洲观察”学术共同体（由复旦大学欧洲问题研究中青年学者自发组成的一个学术共同体）就此进行了系统盘点。下文即此次盘点后所达成的共识。

“复旦欧洲观察”学术共同体专家简介（以姓氏拼音排名）：

简军波：复旦大学中欧关系研究中心副主任、副研究员；

马斌：复旦大学俄罗斯中亚研究中心副研究员、上海合作组织研究中心副主任；

彭重周：复旦大学国际关系与公共事务学院博士后；

严少华：复旦大学中欧关系研究中心青年副研究员；

姚旭：复旦大学发展研究院青年副研究员；

张骥：复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理、研究员；

张晓通：复旦大学“一带一路及全球治理研究院”研究员；

一、2021年中欧关系挑战：关键词“剧烈”

中欧关系面临的挑战分内、外两边。从外部来看，挑战主要来自多边机制和第三方大国。第一，多边机制带来的挑战又分两种情形，一种是像七国集团等完全由美西方主导的国际多边机构，在2021年就涉华议题（如香港、新疆、防疫等）发表了联合声明或国际呼吁，而这些机构中包含欧盟成员，这使中欧关系置于多边机构关注下，使双边关系国际化并复杂化；另一种是像世贸组织这种联合国系统中的国际机构，由于近些年来在解决国际纠纷上的调解与仲裁能力下降或丧失，这导致中欧经贸或卫生等专业领域争议不能在国际规则限定的程序内常规化解决，使双方有关贸易或专业问题的纠纷演变成双边政治领域的矛盾。

第二，第三方大国的挑战主要来自美国和俄罗斯。美国在离间中欧关系，尤其在唆使中东欧国家（如立陶宛等）利用涉华议题挑战我国核心利益问题上影响很大，严重损害了中欧双边关系正常发展。俄罗斯作为部分中东欧国家所畏惧的强邻，其与中国的紧密关系强化了部分中东欧国家对华的负面认知。但俄罗斯对中欧关系的影响不来自俄罗斯的主动作为，而在于欧洲对中俄关系在中欧关系中的影响的主观负面认知。

从内部来看，挑战包括中欧双方的发展战略差异与多种功能性挑战。第一，从发展战略来看，欧盟坚持“战略自主”，2021年在对华政策中主张所谓摆脱对华稀土依赖，通过“印太”战略，实现对外经贸关系多元化以减少对中国市场依赖，力求实现产业供应自主，在部分中间和终端产品供应上降低对华依赖。而中国在2020年提出“双循环”后，对产业和高科技自主的要求也提到重要位置，2021年强化了包括稀土在内的工业原材料自主控制及壮大国内市场的举措。尽管中欧是双方最重要进出口市场和投资对象之一，也都主张自由主义和开放的国际经济体系，但在提升各自独立自主发展战略方面相似，加上欧盟及其部分成员国在阻碍包括中国在内的外国对欧投资方面提升了政治性要求，这使双方加强经贸和投资交流的渠道遭遇阻碍。

第二，功能性挑战具有短时性和局部性特点，但有些问题可能具有长期影响。2021年影响中欧关系的主要事件包括各种涉疆、涉港等议题及由此带来的相互制裁和反制裁行动。2021年中欧关系中最大变数来自欧盟对台政策事实上的改变，它支持立陶宛、捷克和斯洛伐克等成员国2021年在台湾问题上对中国的挑衅，甚至欧洲议会通过了多份涉台议案或报告。随着香港渐趋稳定和日益繁荣，及新疆继续保持稳定和欣欣向荣局面，欧盟找不到更多借口攻击中国的香港和新疆政策，但台湾问题可能成为2022年严重损害中欧关系的因素。遗憾的是，欧盟及其成员国完全没有真正意识到台湾问题极高的敏感性，以及台湾对中华民族的意义。欧盟政客和媒体的无知可能会导致将来中欧关系乃至国际局势不可预知的发展。

二、2021年欧盟成员国与中国关系：关键词“割裂”

欧盟各成员国过去一年对华政策的突出特点是“割裂”，既表现在成员国之间的割裂，也表现在成员国内部的割裂。

一方面是欧盟成员国之间的割裂，集中表现为欧盟主要“大国”和部分“小国”在对华政策上存在较大差别。一是欧盟主要大国总体而言对华政策保持平稳。法国总统马克龙在2021年G7峰会上强调，G7不是敌对中国的俱乐部，“我们与中国这样的强国还有一些分歧，也承认这些分歧的存在，我们的意愿是接受这一关系框架，但不夸大之”。在2021年10月与习主席通话中，马克龙也表示应推动两国相关领域务实合作取得更多成果，希望欧中全面投资协定早日生效实施。

欧盟另一主要大国德国在年内结束了“默克尔时代”，新总理朔尔茨上任不久也与习主席通话，认为德中贸易投资关系、应对气候变化与疫情挑战、中东地区问题应对是德中关系持续发展的三个支柱，希望德中两国加强清洁能源、数字经济、服务业等领域务实合作，以建设性态度促进欧中关系发展，并希望欧中全面投资协定早日生效实施，同中方在国际事务中共同维护多边主义。

二是欧盟部分小国如立陶宛等在涉台问题上表现激进。立陶宛退出中国-中东欧国家合作机制后，执意允许台湾当局以“台湾”名义在本国设立代表处，在反华亲台道路上极速狂奔。随着立陶宛在台湾问题上持续触碰红线，中方将双方外交关系降为代办级，成为中国与欧洲国家近年来交往中的罕见事件。

另一方面则是欧盟及成员国内部的割裂，不同机构、不同政党与不同群体的对华立场差异比较明显。一是在欧盟层面，委员会和议会的对华态度有所不同。以中欧全面投资协定为例，2020年12月底，中欧高层达成共识，共同宣布完成中欧投资协定谈判。但在2021年5月，欧洲议会以中国政府对欧盟机构及人员实施了反制裁为由，通过动议冻结了中欧全面投资协定。二是从成员国层面看，有些成员国政府内部对华态度迥异。比如捷克，捷克总统与捷克议会参议院的对华态度就截然不同。

造成欧盟及其成员国内部对华态度割裂的核心原因是，近年来西方总体经济与社会发展速度放缓，金融危机与新冠疫情导致贫富差距拉大，社会矛盾频出，不同群体获得感不同。在对华关系上，虽然欧盟及主要成员国依然明确对华关系总体平稳的路线与基调，但欧洲社会激进的民粹主义与保守力量在抬头。在西方政治与舆论寻找对外标靶的过程中，中国新疆、西藏、台湾、香港等议题被西方持续妖魔化，易被欧洲别有用心的政治势力操弄，点燃社会舆情，从而在欧盟及其成员国对华政策问题上，体现出不同机构、群体、政党对华立场的差异化。

三、2021年中欧关系中的美国因素：关键词“拉拢”

美国因素一直是中欧关系中的结构性因素。2021年美国总统拜登上台后，与欧盟加强了对华政策协调，中欧关系中的美国因素比特朗普时期更加凸显。

2021年美国对中欧关系的影响体现在诸多方面。第一，在意识形态领域，美国在3月份联手欧盟对中国实施了以人权为名的制裁，在12月又召开包括欧盟及其26个成员国在内的“民主峰会”，试图拉拢欧盟构建针对中国的“价值观联盟”。第二，在经贸领域，美国一方面与欧盟协调双边贸易纠纷，就波音-空客争端以及钢、铝关税等达成谅解，另一方面又对欧盟推动“中欧全面投资协定”提出警告，并协调欧盟相继提出针对中国意味浓厚的所谓“反经济胁迫”相关法案。第三，在科技创新领域，2021年美欧峰会通过了“美欧贸易与技术理事会”（TTC）的倡议，并于2021年9月在匹兹堡召开了首次理事会。双方还试图协调在稀土等工业材料与中间商品的自主供应。第四，在地缘政治领域，欧盟于9月推出了“印太合作战略”，其中既有欧盟自身战略利益考虑，也有响应美国“印太战略”的原因。

在中美战略竞争背景下，盟友体系尤其是跨大西洋政治与安全联盟成为美国对华战略竞争的重要依赖工具。美国势必极力将欧盟纳入对华竞争轨道，今后中欧关系中的美国因素不容忽视。从某种程度上而言，美国可以严重左右中欧关系发展前景，美国对华政策负面因素越多，中欧关系发展空间也将越小。

与此同时，我们也不应高估美国对中欧关系的冲击。中国在2021年继续保持欧盟第一大货物贸易伙伴地位，中欧关系基本盘没有因美国而动摇。特别是在战略自主背景下，欧盟对华政策独立性增强，而不是一味追随美国。这种独立性在法国总统马克龙、德国前总理默克尔及欧盟外交与安全政策高级代表博雷利的表态中都有所体现。

四、2021年英国对华政策调整：关键词“全球”

2021年3月，英国发布《竞争时代的“全球化英国”：安全、国防、发展和外交政策整合评估》报告，正式确立了2016年以来一直讨论的“全球英国”战略构想。

在“全球英国”战略背景下，2021年英国在外交、防务、经济等领域动作频频。在外交领域，英国举办了七国集团峰会、全球教育伙伴关系大会、格拉斯哥气候变化会议等国际峰会。在防务领域，英国海军派出“伊丽莎白女王”号航母率领英国与盟国舰队出访地中海、中东以及印太，进行了“近二十年来最具雄心的全球部署”。经济领域，英国正式提出加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定），与欧盟的《贸易与合作协议》生效，还与新西兰、澳大利亚等签署了自由贸易协定。英国与美国关系经历了拜登上台后一段“忐忑不安”的过渡期后，英美很快在价值观、全球利益及利用军事手段和定向制裁遏制地缘政治对手等方面产生了共鸣，但与美国自贸协定的谈判不太顺利。

在上述背景下，2021年是中英关系调整的关键一年。英国在战略层面将中国定位为“系统性对手”，在政策层面重新分类中英关系议题，调校对华政策工具，试图更加精准地处理涉华议题。总体来看，2021年中英关系仍然沿着对抗、竞争、合作交织的路线前行，合作有所拓展，竞争不断加强，“对抗”成为英国舆论上描述中英关系时越来越喜欢使用的词汇。尽管主张对华强硬是英国保守党、工党内比较突出的声音，英国议会也有部分议员不断利用各种涉华议题给中英关系制造冲突，英国政府依旧维持着经济上筛选有利合作空间、政治上避免战略动荡、价值观上将中国塑造成对手的多轨政策。

总之，英国在表明它“改变旧方式，适应新世界”的决心，认为中英“竞争时代”的序幕已经拉开，2022年英国将继续调整对华政策，原本被“黄金时代”掩盖的各种暗礁，会给中英关系掀起更多风浪。

五、2021年中国对欧政策：关键词“多维”

中国对欧工作实际上不是针对一个国家，而是针对一个高度发达的地区共同体，其本质是一个大国如何处理与一群彼此关联的国家的关系，这在国际关系当中称之为“准地区间主义”或者“混合地区间主义”。2021年，中国在同欧盟这个“一群国家结合体”打交道时，继续秉持友好交往基调，着力开展务实合作，同时对损害我国核心利益的举动采取雷霆之势进行阻断。

务实方面表现为：在涉及经贸议题时，因欧洲议会阻拦中欧全面投资协定的后续程序，我国与德、法等成员国就继续推动该协定生效形成共识，维持该协定不被完全“冷冻”，在政治层面维护与欧盟重要成员国关系大局，在疫情肆虐下按质按时继续推动在欧工程项目建设，并与欧盟开展气变等全球治理合作。

同时，我国也对欧采取果断措施维护国家核心利益，主要表现在涉疆、涉台、涉港等议题上，坚决反击欧盟及其成员国的错误做法。尤其在涉疆反制裁时，中国前所未有地同时对欧洲议会、部长理事会和成员国采取动作，形成一种“地毯式打击”、“全方位反制”态势；在“立陶宛事件”中，立陶宛尝试绑架整个欧盟跟中国搞对抗，为防止“跟风”效应，我国采取果断措施，对中立关系进行了降级处理等严肃措施，对立陶宛无理挑衅我国核心利益举动进行严厉警戒，让欧盟及其他成员国明白利用台湾议题挑衅我国“红线”带来的潜在危害。

面对欧盟对华政策采取“合作、竞争和对抗”同时或交替运用的态势，未来无论是面对欧盟还是其成员国，我国也应同时在这三个方面进行反应，积极回应务实、合理的合作诉求，预防性应对在联合国认可的国际规则允许下的良性竞争，坚决反击对华无理对抗。在被动反应的同时，我国也应主动谋划对欧政策，面向欧盟、成员国、政党和次区域组织（如“维谢格拉德集团”、“三海倡议”）等多个主体，主动开拓对欧关系新空间、新机遇。

六、2021年中欧合作及其未来：关键词“务实”

2021年是中欧关系发生剧变的一年，自3月中欧互相制裁并导致“中欧全面投资协定”被“冻结”后，双边冲突不断。在政治合作严重受阻局面下，中欧在2021年的合作成果主要集中于次国家级和非政治领域。其中，中欧在气候变化领域合作有不受政治关系恶化影响的特征，凸显中欧发展气候变化合作对稳固两国关系具有重要意义。

除在气变领域合作外，2021年内中国还与一些欧盟成员国在基建、经贸、抗疫等方面取得了重要合作成果。由此也可以看出，尽管与欧盟层面合作日益受限，中国仍然有与欧洲国家合作共赢的广阔空间。

展望2022年的中欧关系，可以预见双方在政治层面合作仍将非常困难。在此前提下，经济合作将继续作为中欧关系基石。尽管受新冠疫情冲击，2021年1-10月，中欧贸易额达到6704亿美元，已超过去年全年贸易总额，同比增长30%。这意味着双方经济合作仍有广阔发展空间。同时，发展中欧经济合作是对冲不断上升的双边政治冲突的核心路径。

除经贸合作外，中欧也可以在进一步通过环境与气候高层对话发展气变领域合作，包括进一步落实巴黎协定的减排承诺、加强绿色金融建设等。此外，2022年中欧在协助非洲应对新冠疫情、保持可持续发展方面也可以有广泛合作机遇。欧盟及成员国可加入或协助中非双方共同发起的“支持非洲发展伙伴倡议”，将中欧在疫苗、医疗卫生、贸易投资等方面的资金和技术融合，以帮助非洲在抗击疫情的同时实现经济的进一步发展。

另外，尽管不少评论都将欧盟的“全球门户计划”视作中国“一带一路”的竞争者，但欧盟计划以推动数字基础建设、清洁能源等领域发展为主，与中国的“一带一路”存在明显差异或互补性。这意味着中国企业可以在东南欧、西巴尔干等“全球门户计划”重点地区通过竞标方式与欧洲国家开展相关合作。

总之，2021年是中欧合作从高屋建瓴的“全面战略合作伙伴关系”向涵盖经贸、绿色环保、数字治理、基建、对外援助等全方位具体合作转变的转折点。在短期内中欧合作成果将不以高层互访和领导人共同声明为主，而更多地体现在次级的合作项目落实、规范协调，以及更频繁的人文交流中。全面、立体化、非政治化将成为2022年中欧合作的主旋律，但政治领域的杂音也将持续存在，甚至会加大。

“中欧观察”是复旦大学的欧洲研究学者的专栏，立足中国本位，聚焦中欧关系。