对中国城市快速公交BRT发展的反思与建议

快速公交（Bus Rapid Transit）系统简称BRT，是一种介于轨道交通与常规公交之间的新型公共客运系统，通常也被称作“地面上的地铁”。它基于城市道路开辟公交专用道，同时模仿轨道交通，公交车辆多节编组、车站办理售检票、提供交叉口优先信号，从而使线路运输能力大幅提升（通常可达8000～10000人次/小时，高的甚至可达30000～40000人次/小时）、运输线路与速度有效提升、运输准点率有效提升，运输能力可与轻轨甚至地铁媲美，而工程造价仅有轨道交通的1/5～1/10，被誉为价廉物美的路面“轨道交通”。在国际上，尤其是发展中国家，有大量成功案例。这也是世界银行向全世界特别是发展中国家重点推荐的经济型中运量公共交通模式。

自1999年昆明建成我国第一条BRT线路，到2015年6月，不完全统计，国内已有21个城市开通运营快速公交线路197条，线路长度达2753公里。特别是广州及宜昌的BRT系统建设，先后获得“世界交通可持续发展奖”，也从侧面证实了BRT在中国有良好的发展前景。

然而，部分城市BRT开通后，运行效果，特别是客流情况，并不理想，还造成相关路段更严重的交通拥堵。有的城市BRT甚至退出或退化，如2012年重庆BRT1号线相关设施被全部拆除，BRT退出重庆。昆明作为第一个实现路中式公交专用道的城市，却在2013年将路中式公交专用道全部改造为路侧式专用道。个中缘由值得深刻反思。

发展中存在的问题

1、对城市交通认识肤浅，决策机制失灵

上世纪90年代开始，由于小汽车急速增长，交通拥堵问题凸显，成为政府、民众共同关注的热点。一些城市的人大代表、政协委员，呼吁建设BRT，这本是好意，政府也愿意响应和积极作为。然而，由于对城市交通和BRT的系统性、复杂性，认识比较简单肤浅，在缺乏科学规划、科学选址、科学设计、科学论证的情况下，进行了匆忙决策和匆忙建设。这样的BRT工程必然存在失败的极大风险。

另一方面，由于现行行政体制缺乏严格法定的、科学规范的决策机制，一些本来相对科学合理且有效运营的BRT线路，由于新的决策者的认知偏差和决策任性，在没有征求专家意见和公众参与的情况下，被轻易修改甚至拆除。

2、功能定位不明晰，线位布局不尽合理

部分城市政府对BRT的发展、公交优先存在认识误区，认为只要建成BRT就会有客流，就会取得成功，就是践行了公交优先。但BRT建成后，因功能定位不明晰，占用与功能定位不匹配的廊道资源，导致客流不足、部分路段拥堵加剧、增加安全隐患等，影响整个城市交通的效率与收益。

与此同时，部分城市将建设BRT作为某些领导一时热情的政绩工程。为减轻推行阻力，将BRT线路开辟到城市开发不成熟、客流需求不足的区域，造成BRT无法发挥其应有的“规模效应”。部分城市在规划BRT线网时一再向现实妥协，造成BRT与轨道交通、常规公交产生不必要的竞争。

3、系统开放性不足，运营模式过于单一

过于追求独立性，而导致系统开放性不足，这也会导致BRT系统运行效率低下。以北京BRT为例，目前北京市BRT共有4条线路，均采用封闭或半封闭模式。特别是封闭式的BRT线路，全部在固定的走廊内运行，导致线路之间以及与其他公共交通方式之间缺乏良好的衔接换乘，大部分乘客更愿意选择平行的常规公交线路，甚至部分廊道内BRT的客流量还不及廊道内客流需求的1/3。运营模式不够灵活也是当前部分城市BRT运行中的突出问题之一。生搬硬套BRT成功运营城市的运营模式，且长时期固化，未针对本城市客流分布特征、客流通道特征、道路条件、既有公交线路布局等方面，进行多角度分析、灵活选择并不断优化调整，导致部分城市BRT运营效果不明显，社会反响不佳。

4、精细化设计不足，服务水平有待提升

作为高层次的公共交通体系，BRT应体现更多的人性化设计，提供更多高水平的乘坐体验。然而，部分城市的BRT不尽如人意，包括车站容量与线路容量不匹配，车站内往往缺乏直观明了的乘客信息提示，车站周边的公共空间环境较差，联系车站的隧道或天桥缺乏自动扶梯等，车站缺乏顶棚、无障碍设施等。

建议

BRT作为一种低成本高性能的中运量公共交通，在中国具有广泛的应用前景。但首先必须准确认识它的特点优点与适用条件。

最为关键的是，必须提供至少一条具有严格管控、具有优先信号保障的连续的公交专用道（最好有2条公交专用道）。这对道路条件提出了明确而严格的要求，也即BRT原则上应在具有双向6车道以上的城市主干路上设置。

既然BRT是一种运输能力可达8000～10000人/小时的中运量公交，那么其选线应当在城市开发相对成熟，且有足够客流吸引的走廊上建设（规划预控的BRT线路走廊除外）而不应选择尚未开发成熟、基本没有客流支撑的走廊建设。

BRT相比传统公共汽车，最重要的优势是公交路权专用；相比轨道交通，最重要的优势是与路面公共汽车线网可直接相容互通。因此BRT工程不应孤立地规划设计和建设运营，而应以BRT走廊为依托和支撑，将BRT车道视为开放式的公交专用通道，重新优化组织公交线网布局和线路运营，一方面最大限度发挥专用路权通道的效能；另一方面最大限度适应公交乘客的直达便捷服务需要。

针对BRT的上述特征优势和中国城市发展过程中的问题，我们提出如下发展建议：

1、因城而异，根据城市规模和形态差别化BRT功能定位

应根据城市规模、城市形态对BRT进行合理的功能定位。一般而言，特大城市、超大城市可以选择BRT作为轨道交通的重要补充，承担加密和延伸的功能，同时自成体系；大城市可选择BRT作为城市公共交通的骨架系统。

值得一提的是，针对国内关于BRT与有轨电车的中运量之争，综合考虑建设运营成本、舒适安全、与常规公交的兼容性、环境友好性、带动产业等，总体而言，BRT更适合我国国情，同时，从实际情况看，BRT已在我国部分城市取得了瞩目的成就，反观有轨电车在国内的发展现状，尚未有真正的成功案例。

2、因地制宜，突出多网融合、无缝衔接理念的线位布局

在BRT线位布局时必须充分贯彻基于功能定位的BRT与轨道交通、常规公交之间的多网融合的理念，强调BRT线网、轨道交通线网、常规公交线网之间的无缝换乘，以精准切入应对城市公交需求细分领域，满足市民不同层次的公交出行需求。具体线位选择时，要避免两种极端：一是为了减少工程难度而选择在城市外围建设，二是在适宜建设轨道的走廊上建设BRT，鸠占鹊巢；合理的思路应当是因地制宜，优先选择核心放射、组团间、次一级的客流走廊布设。

3、开放灵活，强化系统组成的开放性和运营组织的灵活性

BRT系统不应以大幅降低与其他出行方式的衔接便捷性为代价，而单方面追求系统的独立性。保持适当开放性，改善BRT系统与其他公交系统、非机动车停放区、行人通道等其他交通要素的衔接，可大幅提升乘客出行质量。

此外，应充分发挥BRT运营组织灵活性强的优势，以通道而不是线路，灵活处置BRT运营组织模式，良好应对城市多样化的用地开发与道路条件。同时，BRT系统的运营组织模式必须定期或根据外部环境变化实行动态优化调整。

4、协同精细，注重配套设施的容量协同和人性化设计

BRT系统服务水平的提升，不单体现在由高度保障的路权、交叉口公交信号优先，或者更环保更现代化的车内乘坐体验，更应体现在人性化的出行全过程之中。这需要完善的设计。为保障乘客采用BRT系统出行的便捷性与舒适性，应注重换乘站台、非机动车停放区、行人通道等配套设施的容量协同。近期无法落实的设施，应预留相关用地及建设条件。

另外，一定要处理好BRT专用车道与社会小汽车道的关系，对BRT道路进行适当的拓宽改造或构建平行的分流道路体系，减少因BRT建设导致的其他车辆严重拥堵。配套设施设计应以人为本，充分尊重出行习惯，体现人性化。

5、公交引导，强化BRT对城市空间结构和用地开发的引导

BRT与城市用地布局进行一体化规划，是BRT系统成功的前提。通过BRT枢纽站点培育与支撑城市中心的发展需求，通过走廊构建实现对城市空间结构、用地布局的优化与提升，点面结合，落实公交引导城市发展的理念，促进交通与土地利用的互动发展。

结语

BRT具有适应性强、造价低、组织灵活等突出优点，对正在快速城市化、机动化的中国城市，具有广泛的适用性，但BRT的发展必须建立在客观理性的功能定位以及科学合理的规划设计之上。总之，作为公交发展供给侧改革的重要抓手和途径之一，BRT值得在中国城市大力推广，并不断总结经验，形成有自己特色的快速公交模式。

（作者单位：南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司）