中国再出发｜行进中的国家公园：“共建共享”为全民谋福祉

今年10月，中国宣布设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园，这是2016年起陆续开展10个国家公园体制试点以后，正式设立的第一批国家公园。

多名专家近日接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，此前试点国家公园中，部分未进入首批名单，或是缘于其设立条件暂不成熟，这并不意味着其完全“落选”。此外，符合准入条件的区域，还需统筹考虑国家总体布局，考虑生态保护紧迫性和地方积极性，按照“成熟一个、设立一个”的原则，“履行报批程序，有序推动国家公园设立。”

按照中办、国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》总体目标要求，“到2035年自然保护地占陆域国土面积18%以上。”澎湃新闻注意到，目前又有多地加入国家公园创建行列，比如湖南申请创建洞庭湖、张家界国家公园，广东省正在筹划开展南岭国家公园建设，并探索将丹霞山独立申报丹霞山国家公园。

那么，以国家公园为主体的保护地体系，对保护生物多样性意味着什么？国家公园正式设立后，不可或缺的“立法”及生态保护补偿机制，应该怎么完善？会给群众尤其是国家公园原住民带来哪些影响，如何推进“共建共享”，发挥他们参与的积极性？对此，澎湃新闻采访了多名专家及梳理了众多学者对于国家公园建设的研究论文。

大熊猫国家公园阿坝管理分局茂县管理总站，在土地岭大熊猫生命走廊带安装的红外相机拍摄到的野生大熊猫影像。   本文图均为 新华社 图

改变对濒危物种单一保护思维

国家公园研究院院长唐小平在今年8月发表的论文《国家公园体制引领生物多样性主流化》中称，当前我国生物多样性下降的态势尚未得到有效遏制，生物多样性保护还面临巨大挑战；建立国家公园体制实质是“构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的自然保护地体系”。

唐小平认为，建立国家公园体制，能够逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地的做法，按照山水林田湖草沙系统保护、综合治理的思路分类分级设置自然保护地，使交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。

同时，组建的国家公园管理局可全过程统一管理国家公园和各类自然保护地，以自然资源资产管理体制改革为突破口，逐步把我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分纳入国家公园，实现国家所有、全民共享、世代传承。

“从生物多样保护工作者的角度看，以国家公园为主体的保护地体系，可以更加有效地修复碎片化的栖息地，打通生态廊道。”中国绿发会海洋工作组副组长马小萌告诉澎湃新闻，以“云南大象北迁”这件事来说，无论它们的迁移是出于基因中固有的迁徙冲动，还是食物不足、气候变化、全球变暖等原因，“如果有大尺度的国家公园为保障，人象冲突就会减少，种群间接触的机会也会增加。”

此外，马小萌称，国家公园的建立有助于“转变旧有的对濒危物种的单一保护思维”。“生物多样性分三个层面，包括生态系统多样性、物种多样性和基因多样性。”马小萌告诉澎湃新闻，对生物多样性的保护，不是简单地保护某一个或几个濒临灭绝的旗舰物种，从根本上说，只有保护了与之相关的生态系统，保护了这个生态系统中环环相扣息息相关的各种生物，所谓的旗舰物种才能得以生存，它们的基因才能更好地延续。

“有些国家公园的建立，可能最初出于对某些濒危物种保护的考虑，但由此被保护起来的整片区域都会因此收益。”马小萌称，这与以往发现了濒危物种，就抓起来、关起来，甚至斥巨资人工繁育的保护方式相比，“有了飞跃性的进步。”

此外，马小萌建议，现阶段我国建立的国家公园都是针对陆地生态系统的，对于尚为陌生领域的“国家海洋公园”，应该考虑“建”及思考“怎么建”“怎么管理”。“（建立国家海洋公园）难度会比陆地上的更大，但对海洋进行保护同样迫切。”马小萌说。

唐小平此前接受澎湃新闻采访时也表示，考虑到中国整体的自然地理格局，第一批设立的国家公园还有一些生态功能区没有代表，比如海洋、河湖，另外像干旱、半干旱地区也没有代表性的国家公园。“所以今后还将陆续选择具有代表整个自然生态地理单元的区域设立国家公园。”唐小平说。

海南热带雨林国家公园吊罗山片区风光

国家公园立法进程需加快

建成后的国家公园应该如何管理？据澎湃新闻梳理，就区域性的规范性法律文件而言，目前5个正式批建的国家公园中，海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园及三江源国家公园均实行了“管理条例（试行）”，大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园则尚未出台。

据澎湃新闻了解，《四川省大熊猫国家公园管理条例》（草案代拟稿）已经拟定完成，已经征求行业内省市州县主管部门意见和省级相关部门意见，今年完成立法调研、组织专家论证评估和立法五要件，报送省政府列入2022年立法计划。

大熊猫国家公园四川省管理局相关负责人此前接受媒体采访时称，因国家公园法、自然保护地法及四川省大熊猫国家公园管理条例等法律法规未出台，“有必要出台过渡期管理办法，明确当前工作怎么干。”该过渡期“管理办法”包括总则、目的、意义、适用范围、管理原则、管理机构、职能职责、分工协调、资金保障等多项内容，预计近期出台。

四川省社科院研究员李晟之接受澎湃新闻采访时表示，我国部分先行试点国家公园制定了各类型公园的管理条例、管理办法等，发挥了很好的引导作用，且能够避免“一刀切”，引导不同国家公园依照自身特色进行建设、管理，但长远来看，目前依然缺少国家公园或自然保护地的专门法律，自然保护区的立法体系尚不健全。

“国家公园建设和保护地体系的建设要朝着法治化、规范化、有序化的方向推进，应由中央层面制定国家公园法，目前这正在探索之中。”李晟之称，作为顶层设计，“国家公园法”的制定，应综合考虑到各方利益，规范并理顺各种法律关系。

自然资源部咨询研究中心专家张兴近期发布在《国土资源情报》上的一篇论文也指出，美国是全球最早建立国家公园的国家，对国家公园规划严格遵照国家法律法规进行管理，“以相关法律要求为框架的规划，不仅具有管控功能，还具有指导功能，值得借鉴。”

张兴称，目前我国还未出台国家公园的高阶法律，自然保护地的规划法律条文更是甚少，“应在及时制定国家公园法和自然保护地法的基础上，做好统筹谋划，深化规划对自然保护地体系的科学管理发展功能，深入推进各类自然保护地科学设置，规划并处理好自然发展与自然的利益需求的衔接结合点。”

在张兴看来，拟订《国家公园法》《自然保护地法》既要统筹考虑共性和特殊性的关系，也要做好与现行法律对接，如与我国《宪法》《环境保护法》《土地管理法》《森林法》《野生动物保护法》等法律相协调。

对此，广东省自然资源厅专家谢一鸣在其近期发表的一篇论文中也称，在《国家公园法》出台后制定相应的《国家公园法实施条例》《国家公园管理办法》等，并适时性地开展与国家公园相关的其他法律法规的修改工作，确保整个法律体系的统一性和完整性。

“要实现到2025年健全国家公园体制，完善自然保护地体系的法律法规目标，必须先着手制定《国家公园法》。”谢一鸣认为，国家林草局已于2018年启动该项立法工作，他建议在立法中明确“国家公园信息公开贯彻‘以主动公开为常态、以不公开为例外’的原则，在现有基础上明确规划的生效、变更、废止，公园的特许经营事项、公园的生态修复工程等方方面面坚持信息主动公开。

对此，国家林业和草原局副局长李春良在10月21日的新闻发布会上表示，接下来会“健全法治体系”，加快国家公园的立法进程，强化执法监管。

11月19日，武夷山国家公园内云雾缭绕，美不胜收。

保护生态环境不是舍弃人民福祉

如何处理生态保护和原住民之间的关系，一直是国家公园建设中重点解决的问题。马小萌建议，国家公园立法除了制定完备的统一管理机制、整合以往各自为政的保护地、明确各方职责外，也应“充分考虑当地原住民的利益”。

“生物多样性保护，除了保护，也要体现可持续地利用和开发，这一切需要以人为本。不能完全舍弃人民的生计与福祉，单纯为了保护野生动植物和生态环境而去进行保护。”马小萌告诉澎湃新闻。

福建师范大学地理科学学院研究团队以武夷山国家公园为例，研究国家公园原住民对野生动物肇事的态度，相关论文近期发表在《生态学报》上。该论文指出，生态走廊建设作为栖息地保护的一种重要手段，既能扩大野生动物的食物来源和活动空间，又能改善当地生态环境，减少遭受野生动物肇事的损失。而调查显示，大部分原住民愿意配合当地政府建设生态走廊，但仍有15.1%的原住民认为这会“影响生计”，因此反对。

“易地搬迁”是应对野生动物肇事、减轻居民损失的常用方法，但却难以推行——即便在相关政策与适当补偿的前提下，69.9%的原住民仍不愿意搬迁。他们担心搬迁后“无法方便地务农工作”，加之对家乡感情浓厚，即使补偿到位，也不愿轻易搬离。

该团队因此建议，应鼓励原住民尤其是原建档立卡脱贫人口积极参与国家公园建设与生物多样性保护，如加入生态巡护大队，增设生态管护公益岗位，以此提高对野生动物肇事的了解程度与容忍度，增强保护野生动物的意识。

“应优先考虑原住民的替代生计，特别是以务农为主的弱势群体，比如通过调整产业结构、经营民宿、发展旅游业等方式拓宽收入来源渠道。”上述团队称，还可实行社区共管模式，引导原住民积极参与到野生动物工作的管理与决策中。

李晟之告诉澎湃新闻，事实上国家公园建设能给原住民带来颇多益处。“特别是国家公园核心保护区内的原住居民，其生活环境恶劣、地质灾害频发，应对风险的能力较弱，在国家公园建设过程中统筹使用易地扶贫、地灾避险和农村危房改造等政策，推进这些居民搬迁到周边社区集中居住。”李晟之称。

以大熊猫国家公园四川片区为例，该区域涉及7个市（州）20个县（市、区），原住户籍居民8万余人。李晟之称，为探索“共建、共管、共享”机制，这些区域规划建设了一批入口社区和特色熊猫小镇，“在不威胁资源保护的前提下，”支持沿路沿线发展生态旅游、科普游憩、特色农林等生态友好型产业，依托国家公园生态体验、自然教育开展接待服务。

此外，原住民可以享受国家公园生态价值转化带来的好处，比如当地生产的特色农产品拥有了“国家公园”这一标签后或更易销售。不过，“国家公园生态品牌”需由专门管理机构负责，联合相关行业协会、企业和公益组织制定准入标准。据《中国环境报》12月8日报道，陕西省首张“大熊猫国家公园(秦岭)原生态产品证书”正式颁发，一款蜂蜜品牌被大熊猫国家公园陕西省管理局认定为“大熊猫国家公园(秦岭)原生态产品”。

国家公园体制试点期间，原住居民被动员参与巡山管护已是常态。国家公园研究院院长唐小平在其前述论文中透露，前期10个国家公园试点区选聘了管护人员4.4万人，“从生产者就地变换为生态保护者。”比如，三江源整合设立1.72万个生态管护岗位，实现牧民“一户一岗”全覆盖，户均年增收2.16万元；大熊猫试点区设置公益岗位13278个，吸纳当地居民参与国家公园建设管护。

李晟之告诉澎湃新闻，位于大熊猫国家公园岷山山系南段的千佛山国家级自然保护区，成立了我国首个“生态护林员协会”，“这也是国家公园建设社区共建、共管的有益探索。”团队以50岁以上的当地村民为主，目前有42人，他们的工作内容颇为广泛：关注濒危物种、护林防火、防治森林病虫害，制止非法偷猎、盗伐、放牧，避免或尽力减少人和野生动物的冲突，发展可持续替代生计等。

“打通原住民发声的渠道，在决策制定过程中，给他们一定的话语权；与国家公园相关的产业，给与原住民一定程度的优惠与扶持，让他们有机会充分参与到管理与维护活动中去。”马小萌称。

据其介绍，中国绿发会此前也提出了“邻里生物多样性保护”的概念。“也许可以把一些生态核心区中的居民移居出去，但人类密集活动的地区就不需要保护生物多样性了吗？答案显然是需要。”马小萌认为，让人们做到随时随地的保护，至少是尽其所能地减少对自然环境和野生动物的干扰，显得尤为重要。

在南山国家公园体制试点区，鹭群在天空中飞舞。

专家建议制定《生态补偿条例》

前述福建师范大学研究团队针对武夷山国家公园的调研显示，有79.7%的受访原住民亲身经历过野生动物肇事。由于农作物频被践踏，牲畜也受损严重，部分原住民对野生动物逐渐产生抵触心理，甚至产生报复性猎杀等行为。该团队建议，需尽快建立多元化的生态补偿机制，尤其是建立野生动物致害补偿机制、运用市场手段引入野生动物致害赔偿商业保险。

澎湃新闻注意到，国家林业和草原局副局长李春良此前表示，将完善生态保护补偿政策，发挥地方政府和社会参与的积极性。而在部分国家公园，相关机制已有探索。

据央视新闻12月9日报道，为有效缓解野生动物保护和林区群众生产生活之间的矛盾，东北虎豹国家公园从2020年1月1日起便实现全域野生动物造成损害补偿赔付100%。东北虎豹国家公园预计首批发放2020～2021年度国家政府性补偿资金共计710万元，将于今年底完成全部发放，惠及2万多群众；同时，东北虎豹国家公园与农业保险公司开展合作，将在2022年全面引入商业保险机制，做到野生动物损害补偿“双保险”。

刚刚结束“公开征求意见”的《四川省大熊猫国家公园管理办法（草案征求意见稿）》中明确提到，“保障野生动物危害补偿、生态保护补偿、生态搬迁补偿等财政投入。”而在这之前，大熊猫国家公园雅安片区在芦山片区开展了野生动物肇事补偿试点，积极探索生态保护与补偿机制。

2020年9月，福建省政府办公厅印发《关于建立武夷山国家公园生态补偿机制的实施办法（试行）》，共设定11项生态补偿内容。青海省三江源国家公园管理局此前回复人大代表相关建议时则提到，会结合专家意见，支持三江源国家公园积极探索通过绿色碳汇等途径，建立多元化生态补偿机制，此外也鼓励开展野生动物致人身、财产损害商业保险。

不过，尽管各个国家公园对生态补偿机制多有探索，却未成体系。甘肃政法大学专家张瑞萍、山东德康律师事务所律师曾雨近期在论文《国家公园生态补偿机制的实现——以利益相关者均衡为视角》中指出，我国国家公园生态补偿的有效执行中，存在“措施、标准不一”的问题。

“国家公园生态补偿中补偿主体和受偿主体的补偿行为，需要健全的法律制度加以规范，国家公园生态补偿中资金的筹措和使用，也需要法律加以规范。”张瑞萍、曾雨建议，应在国家层面加快出台颁布《生态补偿条例》以及一系列配套法律规定，规定国家公园生态补偿的内容、目标和程序，规范各主体在国家公园生态补偿中的行为，以及明确监督主体和被监督主体的权利和追责方式。

值得注意的是，国家公园生态补偿的权利主体，不仅仅只有原住民，还包括在国家公园建设过程中投入资金、为环境保护放弃发展机会的政府、企业。“倘若政府的财政收入作为生态补偿资金的唯一来源，会给经济水平较低的地方政府造成较大的财政负担，且不具有可持续性。”因此前述论文建议，应建立以财政转移支付为主、市场投资以及民间捐赠等收入为辅的补偿资金筹措措施。