政府须以有限方式施为：罗德里克论产业政策

产业政策是否有用，如何有用，是否应该废除？不久前，这在中国经济学界引起激烈的争论。

实际上，产业政策必要与否以及如何施为，不仅仅是中国的问题，也是一个全球性的问题。尽管在理论上多受主流新古典主义经济学家诟病，但在现实世界，产业政策在世界各地普遍存在，无论是发展中国家还是发达世界，不论这些地方的发展模式是不是以政府主导型发展为主要特征，也不论产业政策的实施在世界各地究竟对经济发展产生了积极的还是消极的影响，抑或根本没有什么影响。

历经波折的新发展主义

新自由主义，或者说市场自由主义，一直是支撑主流经济学的意识形态。新发展主义则是发展政治学和发展社会学研究领域的重中之重，理论建构和经验研究色彩斑斓，其核心是为发展型政府（the developmental state）或政府主导型发展模式（state-led development model）提供学理依据。

然而，新发展主义的发展本身也历经波折，正处在理论转型的十字路口。转型前的新发展主义理论以特殊类型政商关系为考察重点，以解释发展型政府产业政策的成功施为；转型后的新发展主义则以制度多样性为考察重点，以分析发展型政府在能力建设和知识积累上对产业升级所发挥的积极作用。

转型前的新发展主义，又可谓“传统发展型国家理论”，基本上可以分为两个阶段：第一阶段的理论建构以“国家自主性”的概念为核心，即考察政治领袖和经济技术官僚组成的发展型政府是否能超越利益集团的短期利益追求，高瞻远瞩地制定出正确的发展战略，扮演好经济领航员的角色。从国家自主性的视角来解释东亚经济奇迹的政治经济根源，同北京大学国家发展研究院教授姚洋以“中性政府”理论来解释中国经济奇迹，在学理上是一脉相承的。

这一理论建构将发展型政府描绘为数百诸葛亮的集合体，具有全知全能的特征。后来，新发展主义学者进行了自我修正，进一步探究是否存在制度化的管道，可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，以及政府官员是否能以鞠躬尽瘁死而后已的方式实施产业政策。这种特殊的政商关系，被加州大学伯克利分校社会学家皮特•埃文斯（Peter E. Evans）概括为“嵌入型自主性”。

埃文斯曾以“依附理论”而享誉学界。他的著作《嵌入型自主性：国家与产业转型》（Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation），以韩国、印度和巴西为案例，以政商关系为核心，分析了产业政策在推动产业发展和升级中成功的经验和教训，成为新发展主义或发展型政府第一波理论发展的顶峰。

可是，无论是基于纯粹的“国家自主性”，还是颇具有辩证法味道的“嵌入型自主性”，发展型政府理论并不具有解释力，只具有描述性，而且还包含了很多事后诸葛亮式的描述，即简单地用经济发展的结果来论证政府产业政策的英明，而忽略了对两者之间因果关系的追究。这其中的关键性问题是：发展型政府以及产业政策的普遍存在本身是需要解释的，何种类型的政府能把产业政策干好也是需要分析的，政府究竟采取何种政策工具才能实现产业政策的有效实施更是需要探索的。

罗德里克的新古典主义产业政策观

针对这一情况，一些主张政府积极干预主义的学者进行了新的尝试，试图为政府主导型发展模式，也为产业政策和新发展主义，奠定全新的理论基础。尤为值得注意的是，一些以往不大关注产业政策的主流经济学家，也加入了新发展主义的大军。他们提出的新理论，无疑为理论上一向薄弱的新发展主义注入了新鲜血液。发展经济学者与发展政治学者和发展社会学者也开始从对方的学科中汲取养分。

本文重点介绍哈佛大学肯尼迪政府管理学院经济学教授丹尼•罗德里克（Dani Rodrik）的贡献，并简要讨论一下其理论贡献对产业政策研究和实施的影响，主要限于对国际组织新产业政策观的影响。

罗德里克生于1957年，土耳其裔，曾任普林斯顿大学高等研究院阿尔伯特∙赫尔希曼讲座教授。罗德里克是尚未获得诺贝尔奖的诺奖级经济学家，他对全球化的研究尤为出色，如果任何人想了解全球化但只想读一本书，那么罗德里克畅销全球的《全球化的悖论》是最佳选择，没有之一。（《全球化的悖论》中文版于2011年由中国人民大学出版社出版。——编注）

罗德里克关于产业政策的思考，是其全球化学思的内在组成部分之一，常常与贸易政策整合起来加以分析。其观点独树一帜之处，在于他与热衷于批判新古典-新自由主义的全球化学者完全不同，而后一类学者在政治学和社会学家中比比皆是。

在其另一本思维严谨但又畅销的《相同的经济学，不同的政策处方》（One Economics, Many Recipes）中，罗德里克称自己的分析“严格基于新古典主义”，但却时常偏离“主流”经济学家在发展政策方面已经形成的新自由主义共识。之所以如此，盖因新古典主义模型给出了特定的假设，在此基础上进行逻辑推演。对科学理论的框架有所了解的人都知道，如果假设有所变化，逻辑推演的结果自然不同。经济学模型中的特定假设往往与现实世界中的特定现象可以对应起来。当不同国家的现实与基于特定发达国家的现实所给出的假设不相吻合之时，考察这些国家的发展政策，自然会有不同的理论可能性。

简言之，新古典主义的政策取向并非一成不变，更不具有市场原教旨主义特色，而坚守教科书新古典主义所给出的新自由主义政策主张，即主流经济学家的“共识”，正如罗德里克所说，“不是对新古典经济学原理的正确应用”。罗德里克关于全球化的学思，以及他对产业政策的思考，基于他所谓的“两个非常简单的原理”：

其一，市场和政府是互补的，两者缺一不可：政府治理好，市场才能发展得更快、更好；政府治理差，市场运作一定不好。

其二，市场经济的模式不是唯一的：劳动力市场、金融、企业治理、社会福利政策的不同组合，都有可能达成经济稳定繁荣的目的。

因此，罗德里克称自己是新古典主义者，但却时常偏离主流经济学家的共识。他认为，市场和政府具互补性，发展模式也没有唯一。就产业政策而言，争论其必要性已不再必要，真正的问题是，通过何种制度建设，建立何种激励机制，政府才能更好地为产业发展提供有效的服务。

罗德里克的产业政策观，基于经过信息经济学改造后的新古典主义。对产业政策的必要性，他给出了简洁的总结，即将产业政策的必要性与两类关键的市场失灵联系起来。一类市场失灵涉及信息外部性，即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品，可以让其他市场主体减少无谓的冒险。另一类市场失灵涉及协调外部性，即新兴产业活动只要具有规模经济、投入特定性和产业链的集合性，那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益。

在笔者看来，如果说科斯（Ronald Coase）发现了组织（企业）和制度对于市场经济的重要性，那么罗德里克有关协调外部性和协调失灵的论述，实际上发现了组织间关系对于市场经济的重要性。可是，组织间关系一向是经济社会学的研究论题，至今依然没有进入主流经济学家的视野。罗德里克的论述如果得到进一步拓展，有可能在经济学领域引发一轮新的范式革命。

产业政策的施政选择：从“挑选赢家”到提供服务

回到产业政策的话题。在罗德里克看来，争论产业政策的必要性已经不再是关键性问题，关键在于如何制定和实施更加有效的产业政策。由于产业政策的功能是弥补市场失灵，而相关市场失灵的大类别尽管只有两个，但这两个大类别中的小种类有很多，那么接下来的问题就是：什么样的产业政策更有可能矫正哪一种市场失灵？简言之，产业政策是否必要纯属伪问题，产业政策的施政选择才是真问题。

就产业政策的施政选择而言，“挑选赢家”这种理念特别流行。这种理念在传统的发展型政府或发展主义理论中得到了强化，甚至到了十分夸张的地步。前文已述，发展型政府理论塑造了一个能够摆脱社会利益集团干扰的“自主性政府”（在中文语境中，或称“中性政府”），依赖其全知全能并且廉洁高尚的经济技术官僚，就能在众多产业甚至企业中“挑选赢家”，最终带领整个经济体起飞、远航。

“挑选赢家”是否靠谱，在二十世纪后期的国际经济学中曾有很多富有学术意义的讨论。诺贝尔经济学奖得主保罗•克鲁格曼（Paul Krugman）等人曾提出过“战略性贸易政策”的构想，貌似为贸易保护主义找到了理论基础，但克鲁格曼本人以及其他经济学大师通过进一步的研究发现，战略性贸易政策理论所设定的条件过于严格，以至于制定并实施适当的战略性贸易政策有很多现实的困难，从而完成了自我否定，而自我否定的基础就在于对“挑选赢家”的质疑。

实际上，早在1983年，克鲁格曼就在美国学界爆发“产业政策辩论”的高潮时期发表一篇论文说明，无论是面向已经成熟的产业，还是新兴的高科技产业，政府通过精确制导赢家来干预资源配置的行动，总是难免受到政治因素的左右。1986年，克鲁格曼主编了一部有关贸易政策的论文集，在导言中，他对“贸易和产业政策”（TIPs）的可行性提出了如下疑问：

首先，政府如何能识别战略性行业？人们常常会把高利润率和高附加值的行业视为战略性产业，每个地方的政府（尤其是中国地方政府）都愿意向这些行业砸钱，但殊不知，高利润率和高附加值与高政府投入是否也有关系呢？其次，政府如何能成功地实施战略性的政策？一般的做法就是实施优惠政策，也就是将有限的资源（人、财、物、地等）向目标产业倾斜，但具体落实起来会不会宠坏了某些业者？第三，战略性产业是有风险的，肯定有不少利益集团会找到不少借口，宣称自己应该得到政府的扶持，而这样的扶持实际上不利于整个国家。

另一位国际经济学大师、普林斯顿大学经济学系教授格罗斯曼（Gene M. Grossman）也指出，战略性贸易政策（TIPs）作为小贴士（tips）有时是有用的，但并不是灵丹妙药，更不是高瞻远瞩的大战略。战略性出口鼓励以及类似的贸易产业政策，是否能产生有利于施政国的绩效，是很难判定的。

总之，有能力“挑选赢家”的政府（或官员）无疑具有全知全能型的至高素质，这种政府的形象遭到怀疑。最常见的疑问是，政府有无能力搜集足够的信息去挑选赢家？简言之，市场中存在信息不完备和信息不对称固然不假，难道政府就拥有完备的知识吗？除此之外，罗德里克等学者进一步追问：其一，政府有无足够的激励真正地“挑选赢家”，而不是在很多情况下“保护输家”？其二，政府如何能高瞻远瞩地知道在哪些情况下哪些政策或何种政策工具是最为有效的？

为回答自己提出的质疑，罗德里克区分了两种产业政策的认知和实践模式：战略选择模式和政策过程模式。在战略选择模式中，施政目标是选择战略性产业，占领经济制高点；施政焦点是对战略选择的社会经济后果进行分析；施政手段包括庇古税、税务优惠、政府补贴或保护主义措施（关税与非关税保护）等。在政策过程模式中，施政目标是政府与企业进行战略合作，发现产业发展的机会和成本；施政焦点是设计正确的政策过程和治理模式；施政手段包括协商、沟通、咨询、学习。（“庇古税”是指，通过对产生外部不经济的厂商征税或对产生外部经济的厂商给予补贴，使得私人成本等于社会成本，以改进资源配置和利用效率的修正性税。由英国经济学家庇古[Arthur Cecil Pigou，1877—1959]于1928提出。——编注）

罗德里克对产业政策的经济学理论做出的最大贡献，在于他限制了基于“挑选赢家”的战略选择型产业政策模式，并着重阐述了政策过程型产业政策模式的重要意义。这一点的学术内涵和实践意义，值得中国经济学家深入挖掘。

罗德里克提出，看待产业政策的正确方法是把它视为一个发现的过程，即企业与政府共同发现潜在的成本和机会，并参与战略合作的过程。在此过程中，不仅市场机制而且社群机制发挥着积极甚至主导性的作用，尽管罗德里克对社群机制未加关注，而在战略选择模式中行政机制发挥着决定性的作用。既然不再坚持产业政策的施政重心就是“挑选赢家”，那么关于政府有没有能力挑选出赢家的典型质疑也就无关宏旨了。

实际上，对“挑选赢家”式的政府主导型产业政策的质疑，也对国际组织推展产业政策的努力产生了深刻的影响。联合国的一项研究提出，以“挑选赢家”来概括产业政策，根本就是一种误导性的说法，因为事实上根本并不存在所谓的“赢家产业”，而一个政府决定予以扶持的产业最终是否在国际竞争中有活力取决于很多因素，并非这个产业天生就是赢家。

产业政策的绩效可度量性和可问责性至关重要

既然不再着重于“挑选赢家”，在罗德里克看来，任何一个经济体要搞好产业政策，关键在于以下三点：

1）嵌入：政府与企业界建立制度化的合作伙伴关系，政府既不是高高在上且高瞻远瞩的独立的政策制定者，也不是受到特定产业特殊利益捕获的租金设置者，而是能在这两者之间行事；2）激励：政府必须对锁定的产业同时给予胡萝卜和大棒，一方面要提供支持，另一方面要将所有政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来，并且明确失败标准和终止条款；3）问责：政府的问责机制必须健全，就此产业政策的公开透明是重中之重。罗德里克基于三个非亚洲国家（萨尔瓦多、乌拉圭和南非）的案例，对这三点的重要性进行了考察。

罗德里克将上述第一点与发展型政府文献中所谓的“嵌入型自主性”联系起来，显示出主流经济学家对发展政治学和发展社会学研究成果的尊重，但实际上，罗德里克笔下的合作伙伴型政商关系，与埃文斯笔下辩证法式的“嵌入型自主性”，还是颇有一些微妙差别的。

重建激励机制，改善治理结构，关注产业政策的绩效可度量性和可问责性，这些思想在经济合作与发展组织（OECD）2013年的全球发展报告中得到了充分体现。这份报告详细讨论了发展中国家对产业政策再兴浓厚兴趣的新潮流。依照报告的总结，成功的产业政策必须做到以下几点：

强化信息搜集、过滤和整合的能力；明确产业发展的绩效指标，并且在政策实施过程中加以利用；在政府与产业界之间建立合作伙伴关系，从而使投资产生协同作用；在技能提升、基础设施建设和长期融资等方面改善协调能力。

该报告特别警告说，产业政策失败的风险很高。首先，信息不对称会减弱政府的计划能力；其次，政府并不善长进行快速的调整；再次，产业政策的退出尤为艰难，因为利益集团的阻挠无处不在、无时不有。因此，产业政策的复兴能否推动发展中地区的经济发展，有赖于新的制度建设。

除了激励机制建构，政府对不同政策工具的选择，也会对产业政策的施政或发展型政府的绩效带来不同的影响。实际上，政府工具的选择在公共管理学的语境中已成为新治理模式的具体内容。就此而言，日本经济学家青木昌彦（1938—2015）等早在1980年代末期对“东亚奇迹”进行考察时就提出了一种“以绩效为基础的租金”或名为“相机性租金”（contingent rent）的政策工具。其主要形式依然是优惠性补贴或优惠信贷，但这些租金给予哪些企业，并不取决于政府官员的自由裁量，而是取决于受租者的客观绩效；如此一来，“相机性租金”就成为基于市场竞争而给予最后赢家的一种奖励。

基于市场竞争绩效的“相机性租金”，与破坏和扭曲市场机制的“政治性租金”（例如“跑部钱进式”补贴）相比，对企业的激励机制大有不同。另一位以分析“汉江奇迹”而闻名的新发展主义大家、麻省理工学院政治经济学教授爱丽丝•阿姆斯登（Alice Amsden，1943 –2012）也强调扶持性政府干预措施的有条件性，即必须具备对相关企业设定明确的、可执行的惩戒性条件，而且政府必须就减少甚至取消租金的惩戒性行动建立起可信的承诺（credible commitment），而这种可信的承诺恰恰是政府能力的一项内容。

结语：有为政府必须以有限的方式施为。

产业政策要发挥弥补市场不足、矫正市场失灵的作用，最为关键的不是代替市场去主导资源配置，而是为市场的良好运行提供一些支持性条件。让市场机制在资源配置上发挥决定性作用，这一条不仅载入了中国执政党的纲领性文件，而且也是全球有识之士的共识，包括众多认可产业政策必要性的经济学家，如斯蒂格里茨和罗德里克。产业政策的功能是在产业发展过程中弥补市场不足、矫正市场失灵，其立足之基在于市场机制充分发挥其在资源配置方面的基础性作用。产业政策的施政，不是取代市场去“挑选赢家”，而是为市场主导的产业发展提供服务。在这个意义上，产业政策施政的目的不是保护相关企业免受激烈的市场竞争，而是帮助它们更好地直面市场竞争的挑战，尤其是国际市场上的竞争。

然而，究竟如何做到这一点，依然是一个严峻的学术性挑战。就这一点，可以初步得出的结论是，政府主导资源配置去“挑选赢家”，在绝大多数情况下并不应该成为产业政策的施政重点，也不应该成为相关学术努力的探究重点。真正的问题在于，通过何种制度建设，建立何种激励机制，政府才能以较高的概率为产业发展提供相对有效的服务。简言之，政府的角色，有必要从领航员转变为服务生。对这一问题的学术探索，在国际学界才刚刚上路。

所有这些，预示着美国经济学家曼瑟•奥尔森（Mancur Olson，1932 –1998）临终前提出的“市场增强型政府”（market-augmenting government）的想法，开始在微观经济学和宏观经济学中找到了新的理论基础。这意味着，政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预，或者说政府干预能否以顺应市场机制甚至强化市场机制而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制的方式来进行。

简言之，有为政府论固然是必要的，但是，有为政府必须以有限的方式施为，即以增强市场、激活社会的方式施为。

（本文的全本原刊于《比较》第87辑，节选本取自作者的微信公众号“顾昕”。经作者授权刊用，有文字简化并经重新编辑。本文是澎湃新闻1月5日所发“重新认识市场失灵:诺奖得主斯蒂格利茨论产业政策”一文的姊妹篇。）