人民日报：PX等项目如何改变“一建就闹、一闹就停”的困局

造成邻避问题的原因是多方面的，需用法治思维解决。 人民视觉 图

去年6月，湖北仙桃部分市民反对生活垃圾焚烧项目落户当地。在强烈的反建声中，仙桃停建垃圾焚烧厂。

与一般的突发性环境群体事件相比，发生在仙桃的冲突是一起典型的邻避事件，因为项目还未建设，潜在的环境风险也没有出现实际的危害。近年来，二甲苯（PX）化工项目、垃圾焚烧项目在一些地方，遭到居民不同程度的反对，陷入“一建就闹，一闹就停”的困局。如何走出邻避效应的困局？记者采访了有关人士。

邻避事件进入多发频发期

“一建就闹，一闹就停”，带来政府、社会以及企业的多输局面

邻避效应，英文为“Not In My Back Yard”，直译为“不要建在我家后院”，指当地居民因担心建设项目（比如垃圾焚烧厂、核电厂等邻避设施）对身体健康、环境质量等带来负面影响，激发人们嫌恶情绪，以至于采取强烈的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。与“邻避”相对应，“迎臂效应”指的是人们不排斥甚至欢迎相关项目的落地,认为其能给社区发展带来好处。

国务院发展研究中心一份报告显示，我国邻避事件最早出现在2003年，2009年达到阶段性新高，出现13起；2014年达到峰值15起，2015年下降到5起。2016年又频发，环境保护部统计，去年3月—10月，发生了19起。

“目前，我国邻避事件进入多发频发期，主要集中在垃圾处理、石化、涉核项目等领域。”环境保护部环境发展中心主任任勇说。

目前，我国在建和运行的垃圾处理设施有400多个，其中在建的200多个。根据“十三五”生态环境保护规划，到2020年，垃圾焚烧处理率达到40%。我国还要再建180多个垃圾处理设施。任勇判断，随着建设高峰的到来，如果处置不当，可能还会发生更多的邻避事件。“针对垃圾处理设施邻避事件，峰值还没有到”。

2012年6月，四川什邡投资过百亿的钼铜项目破土动工。在开工典礼的第二天，因担心钼铜项目可能会给当地带来环境破坏，十几名市民集体到市委上访。随后事态愈演愈烈，示威人数不断增多，最终什邡市委书记明确表态，钼铜项目不再建设。实际上，什邡钼铜项目是一个利民的资源节约型、环境友好型项目，技术相当先进。

国务院发展研究中心的报告梳理了96起邻避事件，近1/3项目停建或停产。根据2016年的情况看，“一建就闹，一闹就停”的情况占到50%以上。

“邻避事件带来的是政府、社会以及企业的多输局面。”任勇说，国计民生项目停建，影响经济转型升级，经济社会成本巨大。以PX项目为例，我国现在有17个PX项目，产能达到1300万吨。PX产品自给率曾在65%左右，但目前降到40%多。这和邻避事件频发高发处理不当不能说没有关系。

此外，规划决策“朝令夕改”，也令政府公信力受损。

邻避问题有多方面原因

一些违法排污设施损害百姓权益而遭抵制，这不属于“邻避”

“从环境经济学理论看,邻避问题之所以发生，根本原因在于邻避设施正外部性和负外部性不公平的分配，引发了所在地居民不公平感。”任勇说，台湾有一句话说得很形象，鸡屎拉在我家后院，鸡蛋下在别家院。以垃圾焚烧厂为例，处理垃圾是公益，效益由城市全部居民共享，但垃圾焚烧厂可能出现的污染风险由周围居民承担。

他认为，邻避问题直接原因包括这么几方面：政府决策过程不透明，信息公开不够，公众参与不足；公众对环境问题的意识有了,但缺乏科学认知,科普工作不到位; 环境监管不到位，技术工艺不过硬, 公众不信任有关项目能合规运行；群众利益受损，缺乏补偿共赢机制等。

“在新媒体、互联网时代，公民环境保护意识开始觉醒，表达渠道也拓宽了。但环境决策机制还很滞后，没能跟上社会的变革。”公众与环境研究中心主任马军说，我国环评制度借鉴西方，却一直没有将“利益相关方”借鉴过来。

“一些地方政府还处在一种‘邻避无意识’状态，项目决策阶段没有很好听听老百姓的意见，开建的时候才向老百姓公示。认识不到位、不科学导致事前不重视、事后处置方法不当。用传统管理思维、手段去解决转型社会的复杂问题，最终只能碰壁。地方政府要客观冷静对待公众对环境问题的邻避关注，以此倒逼政府治理方式改革、强化环境基础设施建设。”任勇说。

湖南省有几处生活垃圾无害化处理设施，存在污染物排放不达标、恶臭扰民等问题,甚至出现村民集体拉横幅 、阻挡垃圾车进入处理厂等冲突事件。调查发现，在这些项目中，都有技术选择不当、工艺不稳定等问题。

环保民间组织芜湖生态中心发布的《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》显示，其中31座焚烧厂2016年累计超标排放4682次。“一些项目环评并不严谨，实际运行过程中与承诺的技术、管理水平有差距，导致达不到排放标准。”马军说。

“有一部分设施因为监管不到位，违法排污对老百姓造成了损害，导致百姓对这些设施的抵触。”在任勇看来，这种问题不应该简单划归邻避问题，而是要加强监管主动维护老百姓的正当权益。

需用法治思维来化解

应立法明确设施性质、政府责任、公民责任、补偿机制等问题

“破解邻避问题的关键就是信息公开。”马军认为，企业应该主动公开环境信息，但一些企业没有意愿，甚至没有能力面对公众，躲在政府背后。

《环境保护法》《企业事业单位环境信息公开办法》《大气污染防治法》等法律都明确提出，在相关名录上的企业，包括垃圾焚烧厂，要进行相应的信息公开。“邻避事件接连发生，说明信息公开实施的情况不太理想。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

芜湖生态中心发布的报告显示，231座垃圾焚烧厂中只有104座列入国家重点监控企业名单，其中77座公开污染物排放信息。全国只有不到一半的垃圾焚烧厂，通过企业自行监测信息平台公开污染物排放信息，且信息不完整、不及时。

任勇表示，邻避设施从规划、选址、技术选择到建设应该全过程开放决策，做到运行全链条公开信息和公众全方位参与。

去年10月，住房城乡建设部等部门出台加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见，指出要构建“邻利型”服务设施，通过因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业等措施，变“邻避”为“邻利”。

位于北京市门头沟区的鲁家山垃圾焚烧发电厂的做法值得借鉴。在严格按照法律要求排放的前提下，他们为附近村民提供就业机会，并完善相关基础设施，有效破解了“邻避”困境。“除信息公开外，在保障项目安全运营、降低污染的同时，要完善利益分享机制。应当给予周围民众适当的经济补偿，提供公共服务。”马军说。

前不久，广东省人大常委会表决通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，这是国内首个把垃圾处理设施选址问题上升到法律层面的法规。“法治缺失是邻避问题没能得到有效解决的重要制约性因素，应当用法治思维来化解。”常纪文说。

任勇也认为，关于邻避问题，我国法律有一些条款有所涉及，但没有专门法律，广东这个法规具有标志性的意义。他建议，各个地方需要根据自身实际情况，制定有针对性的法规，将设施性质、政府责任、公民责任、补偿机制、纠纷解决机制等明确下来。

“邻避问题，应该通过一系列制度建设来解决。”马军表示，包括给公众更多表达意见的机会，让利益相关方参与进来，让更多的利益相关人获益等，将“邻避效应”化为“迎臂效应”。

（原题为《“邻避”如何变“邻利”》）