巴黎旧房改造（下）：公共资源如何发挥作用

巴黎城市旧房改造公共计划中，主要采取公私结合的改造方式。一幢旧房在改造之前，其产权形式大致可分为三种情况：全部为社会住宅；一部分为社会住宅一部分为私有产权；全部为私有产权。对不同的产权状况和房屋状况，将采用不同的改造方式。

原始产权为社会住宅

整幢房屋为社会住宅，改造过程是最为简单的。首先由混合经济公司通过公对公的过程获得整幢房屋的产权，并根据具体情况采用改造或拆除新建两种方式。从成本来看，在巴黎旧住宅改建与拆除新建的价格大体相当。由于原住户均为社会住宅租户，因而不存在补偿的问题，由混合经济公司负责为其在巴黎市可提供的社会住宅房源中重新安置。

原始产权一部分为社会住宅

若整幢房屋中的社会住宅占绝大多数，一般而言由混合经济公司继续完成收购工作，并进入与上述情况相同的改造程序。

若比例在半数左右，通常由混合经济公司与房屋内的其他私人业主组成业主委员会，共同完成房屋的改造。此时，混合经济公司成为小业主的一份子，一方面是改造计划的指导者，另一方面承担与其他业主相同的权利和义务，共同申请补贴、指定建筑师和施工单位，共同出资建造。任何一项决议，都必须有50%以上房屋总建筑面积相当的业主的同意。

虽然混合经济公司的目标是将其份额内所有的住房转变为社会住宅，但其他私人小业主则不必遵循同样的原则。因此，从社会融合的角度而言这是一种比较理想化的模式，实现了社会住宅租户、普通租户和业主在同一幢建筑内的混合。但是，从实施和管理的角度而言却困难重重，程序相当复杂，管理口径不一，因而实施的案例不多。

原始产权为私有产权

若一幢被改造的房屋内仅有少量甚至没有公有房屋，则由混合经济公司指导，由私人业主委员会负责改造工程，政府不再对私有产权进行收购。私人业主可以选择改造后自住、自由出租或作为低租金住宅出租。按第三种情况接受补贴的业主，必须在九年之内将其房产作为低租金住宅出租，九年之后则重新由业主自由支配。

法国为私人业主提供维修补助的国家机构，主要是“全国住房修缮局”（ANAH: l’Agence Nationale de l’Habitat）。ANAH的前身是二战之后成立的私有业主基金，其资金来源是房屋出租税，设于每个省的城市规划和住房局。其职责是根据家庭结构以及房屋改造后的用途，对私人业主的房屋维修提供补助。ANAH对私人小业主的房屋修缮提供了至关重要的资金支持，对于一些经济极为困难的自住业主，按其家庭结构、收入来源和房屋状况评价给予的补助，有时甚至能够全面覆盖维修所需资金。除此之外，业主还可以申请其他类型的补贴，以及由混合经济公司担保的低息贷款和减税等。

巴黎左岸棕地改造，新建的社会住宅区。资料来源：作者拍摄

居民安置

在完成对一幢房屋的收购后，紧接着的第二个步骤是腾空房屋，也就是最为困难的居民安置过程。在巴黎的实践中，居民安置的顺利进行，与完善的社会住宅体系有着直接的关联。

对业主的补偿和对实际住户的安置并不交叉。住宅的业主是补偿的对象，他们既可以在获得补偿后自行解决住房，也可以要求混合经济公司为其提供社会住宅，在这种情况下其获得的收购补偿在原有基础上减少20%。对原有住宅中的租户，只要具有合法的居留权，全部通过混合经济公司安排，迁入位于巴黎市内的社会住宅，成为社会住宅租户，这与我国仅仅将有户籍的业主作为安置对象有很大的不同。

安置过程中混合经济公司付出的只是服务成本，基本上不存在安置房源的压力。由于拥有完善的社会住宅体系，补偿和安置这两件事可以分开，法国城市旧房改造中动迁安置的复杂程度比我国低很多。

安置房源和安置标准

对每一幢列入计划的旧房，安置房源由巴黎市政府和巴黎大区政府各承担50%，在其各自的社会住宅份额中提供，分配的统一出口是巴黎市政府的“社会住宅管理处”，与一般申请社会住宅的渠道是一致的。

居民安置的工作首先根据区位、家庭结构和家庭经济条件，分别由市政府和大区政府在可提供的房源中寻找。其原则是居住面积与家庭结构相符、居民有支付房租的能力，且邻近目前的住址，使居民的生活范围不受太大影响。其中最重要的两个指标分别是最低人均居住面积和家庭支付能力指数。家庭支付能力指数=房租与可申请房租补贴的差额（实际支付房租）/家庭收入。一般认为，这一指数不超过30%，才能保证居民在支付房租的同时，能够维持正常的生活水平。为居民提供的安置住宅，其租金以该指数为门槛。

三次双向选择机会

对列入“不卫生住宅”改造计划的旧房，一般而言在一个月左右的时间内居民即可得到市政府社会住宅管理处提供的第一个房源选择，每个家庭有三次选择的机会。居民在选择房源的同时，住宅管理公司也在对居民进行选择。市政府住房部门提供的可供房源通知，一份发给居民，一份发给混合经济公司，另一份则发给住宅管理公司。通过混合经济公司掌握的居民家庭信息，管理公司也有权拒绝接受该家庭。

居民在选择过程中并不直接面对政府部门或社会住宅管理公司，而是通过混合经济公司这一中间人。若居民对三次选择均予以拒绝，则进入法律程序。理论上，居民要么放弃申请社会住宅，要么接受第三个选择。

安置过程中民间协会的作用

协会不仅是法国社会中一股重要的民间力量，同时也承担了大量的社会工作。协会是从事社会工作的民间组织，因关注的问题不同而有不同的服务分工，例如流浪者协会、移民协会、历史建筑保护协会、街区协会等，协会的负责人必须具有“社会经济和家庭咨询”的专业文凭。政府机构往往委托协会完成公共项目中的社会工作部分，一方面可以借助协会的社会沟通能力，另一方面避免实施主体与居民发生直接冲突。在法国，社会工作纳入了市场化体系，对协会的委托通过竞标的方式实现，体现了高度的社会分工。

在“不卫生住宅”改造计划中，混合经济公司分别委托了五家协会进行居民调查，帮助居民申请各种低收入家庭补贴、看房、签订租房合同，直至居民在新住址的过渡，包括帮助落实新的学校、新的医生，甚至开设新的银行帐户等。这一过程被称为“社会陪伴”（accompagnement social）。

正常情况下，混合经济公司对每一个需要搬迁的家庭委托六个月的社会陪伴，但根据情况的复杂程度，有些家庭的社会陪伴可能会延长至一年半。这六个月的社会陪伴费用中，50%由混合经济公司支付，另50%则由“地方社会住房基金”（FSL: Fond Social du Logement）支付。FSL属于国家和省财政补贴，在住房方面可提供的补贴包括社会陪伴费用、低收入家庭的租房担保、购买家具的补贴等。

巴黎马雷保护区中的一处旧房改造为10套社会住宅，图为改造前后的对比。资料来源：作者拍摄

公共资源在旧城更新中的运用

公共权力的意愿决定了公共资源的使用方向，在城市更新方面，法国的公共权力十分强势，在巴黎人们会感觉到，大多数的城市改造项目都由混合经济公司掌控着，私人开发商在这个城市中似乎没有太大影响力。

直接投入

公共财政的直接投入收效快、强度高，对迫切需要解决的问题有立竿见影的效果。旧城改造中处处需要投入，因而对“迫切需要解决的问题”的定义反映着政府的主流观点。法国城市地方财政拿出30%用于住宅改善，其强大的公共资源导向是不容置疑的。

除了直接的项目投入，还包括各级各类的公共财政补贴。例如法国的“全国住房修缮局”、“地方社会住房基金”等，都属于住房改善领域的补贴，对私人业主的房屋维修和住房条件的改善，提供了长效持续的支持手段。

公共引导

公共资源不仅包括有形资源，其无形的公共引导力量也不容忽视。在混合经济公司改造旧房的公共项目中，除了由公司完成收购、改造和出租全过程的方式，还有相当一部分是由混合经济公司进行指导，由私人业主共同完成的房屋改造。在这种情况下，混合经济公司投入的并不是公共资金，而是大量的服务和政策引导。旧城改造牵涉的问题非常复杂，在很多情况下以单一化、集中式、强制性的方式来推进是很难持续的，即使达到了预期目标，往往又会出现新的矛盾。

以公共引导的方式施行旧城更新，不失为一种较为合理、可大范围推广，并可较大程度避免社会矛盾的做法。其辐射的能量不仅限于项目本身，也能够带动一系列积极的社会行动。但是为了做到这一点，所需要的不仅仅是实施主体的决心，更重要的是在相关法律法规和实施机制上的保障。

循环经济效益

公共权力被赋予的集聚力量，使其能够进行自由资本无法做到的整合活动。例如，可以通过强制征收权对私人物业进行征收，通过整合而实现自由资本无法获得的效益转化。混合经济公司可以在完成对旧房的收购和安置后，将腾空的土地和房产出售给普通开发商。这种情况的一般前提是，物业所在区域已有充足的社会住宅存量，不需要再增加规模。由于巴黎市内可用于建设的住宅基地极其紧缺，混合经济公司可以高价售出土地和房产，并为其他项目提供资金的补充。

国有资产的补充

效益转化的另一种表现形式是补充国有资产。无论是为低收入家庭提供社会住宅，还是完成成本难以预计的旧房改造，都很难完全依靠市场力量去执行。巴黎市将两者挂起钩来，利用社会住宅的资源为旧房改造的安置提供房源，又通过旧房改造补充社会住宅存有量，可以看作循环改善城市低收入家庭住房条件的一个动态过程。旧房改造的过程，也就成为一个逐渐将私有房产转变为国有资产的过程。

目前我国城市中成片旧区的改造，不论是由国有还是私营开发商实施，都必须以市场方式就地经济平衡。旧城更新既缺乏公共资金投入，又没有相应的政策支持，直接导致的后果是企业不得不以提高容积率、置换居民结构的方式来获取经济平衡。从表面的结果来看，政府没有动用公共财政而改变了旧区面貌，居民获得了新的住房，开发商获得了经济利益；尽管过程艰难，但似乎最终各方面都获得了各自期望的结果。但是从社会性和文化性的角度来看，城市中的原住民被迫离开原有的家园，同时带走了对城市文化的记忆以及一种传统生活方式，对城市带来的根本性伤害是无法弥补的。

旧城更新中居民安置的可能性

在巴黎的旧房改造过程中，改造之前的房屋使用者，不论是租户还是业主，只要其家庭情况符合改造后的社会住宅出租标准，都拥有在建筑改造完成之后搬回的权利，这被称为住房“使用者的权利”。也就是说，不论旧房改造的实施主体是谁，最终的目标是改善房屋质量，而不是动迁居民，更不是以改造为借口进行动迁。保留原有住户结构体现了一种政治诉求，实现城市中心地区各种人群的混合不仅得到了社会舆论的普遍认同，在政府层面也通过各种公共资源的支持方式进行了实质性的推进，如成熟的社会住宅体系是实现合理安置的重要依托。

客观地来说，将补偿和安置分开使得法国旧房改造的动迁安置比我国的情况相对简单得多。在我国的旧城改造项目中，动迁安置的对象是有户口的居民，被拆迁的房屋，既有可能是自住，也有很多情况是出租或者人户分离。在对应户口而不是实际使用者的情况下，对被动迁人实际居住水平的评价是不准确的。因而，事实上动迁安置所涵盖的不仅仅是一部分实际居住在此的户籍居民，还包括户籍在此但并不居住在改造地区的人。

另一方面，某些情况下旧城改造的动迁中还包含了将使用权转变为产权的成本，不论原住的户籍人口拥有的是房屋的使用权还是产权，动迁之后他们都将成为新住房的产权人。这两方面的支出原本都不应由单个改造项目来承担，实际上是分担了城市住房在其他方面的欠帐。同时，在我国的动迁安置中，租户的利益是被排除在外的。旧区中大量的外来人口，当一个旧区改造时只能转移到另一个旧区，而他们的住房问题没有从根本上得到解决。

1990年代旧城改造在我国处于起始阶段时，回搬是一种普遍的做法。但随着土地和动迁成本的大幅提高，改造后的住宅完全按市场价格出售，原有的大部分住户，不论是业主还是租户，很多情况下由于经济承受能力的原因，不再选择回搬原址。在今天讨论这个问题，有两方面需要明确，一是是否有回搬的必要性，二是是否有回搬的可能性。前者事实上是社会价值观问题，也就是是否应该让原有居民留下。社会融合一直被大力呼吁，但只有得到社会的普遍认同，公权力的干预才能水到渠成。而只有第一个命题有了答案，第二个涉及方式方法的命题才能得到合理的回答，巴黎在这方面的实践为我们提供了大量宝贵的经验。

（本文原载《国际城市规划》2016年第6期，原标题为《从巴黎社会住宅及旧房改造实践看公共资源在旧城更新中的运用》，由作者授权转载）