巴黎旧房改造（上）：社会住宅如何促进社会融合

为了缓解住房矛盾，我国从1999年开始全面推广“廉租房”制度。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房主要用于解决城镇最低收入家庭的住房困难。保障性住房的补充主要依靠大型居住社区建设，以上海为例，目前两批共38片大型居住社区基本上均位于郊区，原来居住在城市中心的低收入家庭大规模转移到郊区，给城市中心原有的社会结构带来了巨大的变化。在解决低收入家庭住房问题的同时，是不是有其他途径能够维护城市中心原有的居民结构？公共资源在旧城更新领域的投入究竟有哪些不同的可能性？法国的社会住宅制度及其与旧房改造的挂钩机制，以成熟的经验为我们提供了可贵的借鉴。

巴黎市计划近10年内对1000处旧住宅进行改造，这些旧住宅大多建于19世纪，在很长时间内未能得到维修以至于房屋状况迅速下降，并影响到居民的健康，或者内部空间格局已经不适合居住。这类住宅以19世纪建造的公寓住宅为主，除了质量差，其中的住户也集中了大量非法移民和社会底层人群，潜藏着各种社会问题。因而巴黎市政府决心“根除”不卫生住宅，很大程度上是想解决社会问题。要想了解旧房改造，需要首先了解法国的社会住宅体系。

法国社会住宅体系的特征

“社会住宅”概念在法国的提出是在1889年，源于资本家为工人建造的福利住房。在这一年世界博览会之际，召开了“工人住房状况国际会议”（Congrès International des Habitations Ouvrières），并第一次提出了“廉价住宅”（HBM: Habitations à Bon Marché）这一名词，开创了法国社会住宅的历史。

目前，法国地方政府的财政收入中有大约30%被投入各种类型的住房补贴，全国共计约有350万套社会住宅，其中55%由公共机构管理，45%由私营企业管理，绝大多数以出租的形式使用。超过一半的社会住宅建成时间为20~40年，有1/4的社会住宅位于“城市敏感区”（ZUS: Zones Urbaines Sensibles）内，比如历史保护区、自然环境保护区等。

从1980年代开始，法国社会住宅每年的增长量为4.5万~5万套，增长速度约为15%，但这一速度远跟不上居民申请量的增长。早期社会住宅设立的门槛很低，直到1980年仍有80%的法国家庭有资格申请社会住宅；现在，这一比例虽然随着申请门槛的提高而下降，但仍然无法提供足够的房源。社会住宅的居民特征也从中产阶级转变为低收入家庭和困难家庭，这部分家庭的社会上升机会有限，大多不得不长期租住社会住宅，从而使社会住宅的流动性降低，政府提供社会住宅的压力更为增大。

人人有“住房的权利”已被写入法国宪法，表明国家对住房问题的关注在近年来达到一个新高潮。2000年的《社会团结与城市更新法》（SRU: loi Solidarité et Renouvellement Urbains）规定，每个人口超过两万人的法国城市中，必须有20%的社会住宅。这一比例的提出，是为了将社会住宅由大城市分散出去，加强各地区居民结构的多样性。

巴黎申请社会住宅的家庭比重（2012年）资料来源：Faire une Demande de Logement Social[R/OL]. Paris: Maire de Paris, (2012-12-21)[2014-06-11]

社会住宅的产权形式

发展到今天，法国的社会住宅制度已有100多年的历史，其体系十分复杂。从普遍认知的狭义角度而言，社会住宅为公有产权，类似于我国的公房。但从广义的角度而言，社会住宅既可以由政府委托国有企业统一建造管理，也可以由私营公司依靠国家补贴建造并在一段时间内出租，甚至由私人业主依靠国家补贴维修并在一段时间内出租，因而在产权上有公私之分，其建设和管理的主体也不同。

公有产权是社会住宅产权形式的主体，其来源一部分为政府收购的旧房，另一部分则为新建住宅。以巴黎为例，前者占40%，后者占60%，从发展趋势来看，前者的比重正在不断加大。其中，收购社会住宅以套为单位，也就是在一幢普通的公寓楼中，很有可能有一部分是社会住宅，另一部分则是私人住宅。

社会住宅是一个全国统一的体系，由国家根据地区间生活水平的不同制定各地的社会住宅租金，并与建造可获得的补贴、可申请的家庭条件及其获得的补贴挂钩，大体可分为四类情况，包括：

（1）“集中补助租金”（PLAI: Prêt Locatif Aide d’Intégration），用于资助有特殊经济困难或其他困难的低收入家庭；

（2）“社会用途租金”（PLUS: Prêt Locatif à Usage Social），用于资助典型的最高限额低租金住宅，大约62%的法国居民可以获得；

（3）“社会租金”（PLS: Prêt Locatif Social），用于资助收入超过PLUS租户30%的家庭，大约70%的法国家庭可以获得；

（4）“中等租金”（PLI: Prêt Locatif Intermédiaire），用于资助购买中等价格住房的家庭，这些住房的价格处于社会住宅和自由市场价之间，任何人都可以申请。

表：法国各类社会住宅申请门槛

为了分散政府的压力，吸引社会力量，私营企业也可以参与建造社会住宅。私人开发商与政府签订合同，在某一年限内其物业作为社会住宅使用，纳入社会住宅体系。

随着体制的不断完善，法国社会住宅的来源越来越多元化，特别是将私人小业主出租的房屋也纳入其中。任何合法的个人出租者，若同意将其房产在九年内按政府规定的低租金出租，则可享受相应来自于国家、省和市政府的各项房屋维修补贴，额度为维修资金的40%~90%不等，此外还可获得低息贷款。若房屋位于保护区内，得到的补贴更多。不少有经济困难而又急于维修房屋的业主，正是通过这种方式，使房屋的维修和改造得以实施。这一类住宅在城市中零星散布，为了与传统意义上的“社会住宅”有所区分，这类住宅通常被称为“低租金住宅”。

社会住宅的建造、管理和分配

巴黎市目前的社会住宅比重占住宅总量的14%，从比例上看，距离SRU法规定的20%，还有相当大的距离。由于巴黎在19世纪就已基本完成了城市建设，因而社会住宅的增量主要通过收购和改造的方式实现。从改造规模来看，需要整体改造的街区已不多见，大部分情况下为单个地块或单幢建筑的改造。

负责登记管理全市社会住宅并受理市民申请的机构是“社会住宅管理处”（Service du Logement Social），设于市政府的住房局（Direction du Logement et de l’Habitat）。在巴黎市每建造或改造一幢社会住宅，无论实施主体如何，首先通过住房局确定其中PLAI、PLUS、PLS、PLI四种类型的比例，分别给予不同额度的补贴。一幢建筑中既可能只有四类中的一类，也可能四类都有，大多数情况下为两三类混合。

确定这一比例的依据首先是房屋的区位。虽然总体而言巴黎的城市社会住宅数量缺口很大，但各区之间情况不平衡。例如，位于城市北端的平民社区第19区，社会住宅的存量占住宅总量的比重已高达34.1%，而同样以居住为主的位于市中心的第3区，这一比例只有3.9%。巴黎市政府的基本预设，是使社会住宅在全市各区平衡分布，以促进各区各层次居民的融合。

巴黎社会住宅占住宅总量的比重。资料来源：Faire une Demande de Logement Social[R/OL]. Paris: Maire de Paris, (2012-12-21)[2014-06-11]

社会住宅建成或改造完成后，由社会住宅管理处对其中的住房套数进行统一的额度分配，分别分配给市政府、省政府、区政府以及“1%住房福利税”企业。市政府和省政府是最大份额的持有者，其份额内的社会住宅，除了面向社会统筹分配之外，还有一部分是为符合申请条件的公务人员保留的。“1%住房福利税”则是企业为其员工提供的一种福利，凡是交纳占工资额0.77%的住房福利税的企业，都可获得一定的社会住宅份额，比起普通市民直接向市政府申请社会住宅的方式，通过这一途径申请的速度要快得多。

除此之外，那些因获得政府补贴而将其物业以“低租金住宅”形式出租的私人业主，则是另一支分散的社会住宅提供力量。这些物业也在市政府社会住宅管理处的统计之内，业主既可以自主寻找符合门槛条件的租户，也可以委托社会住宅管理处统一管理。

旧房改造的实施主体

巴黎市旧房改造的实施主体是政府投资的混合经济公司。所谓“混合经济公司”（SEM: Société d’Economie Mixte），是指公司的资金来源于各级政府以及银行借贷，私人资金一般不被纳入。混合经济公司实际上是国有企业，它们通过与巴黎市政府签订公共项目合同的方式开展业务，因而其业务范畴是由市政府确定的，在解决住房问题方面各司其责，互不重叠。

市政府在私有土地和房屋出售时拥有“优先购买权”（Droit de Préemption）。其中有两种类型，一种为“简单购买权”（Droit de Préemption Simple），另一种为“强制购买权”（Droit de Préemption Urbaine Renforce）。就巴黎市而言，市政府对整个城市范围内建成时间超过10年的房地产都拥有简单购买权。征收价格由政府评估机构确定，一般在市场价格的上下5%之间浮动。一般而言，业主选择被政府优先购买大多是因为无法承担高额的建筑维护成本。巴黎市长期推行简单购买权制度，意在最大限度地逐步收购巴黎市的房地产，作为市政基础设施、公共建筑或社会住宅的储备资源。

当地产和房屋被列入“公共用途令”（Droit d’Utile Publique），例如道路、重要公共建筑、公园、社会住宅等公益性项目，则不论业主出售的数量、物业的性质和建造时间，市政府都具有“强制购买权”。法国宪法中写到“私有财产是神圣的”，因而对私有房地产进行强制征收必须要有充分的理由，申请和批准的周期长、费用高，尤其是必须通过长达一年的公众调查和民主辩论阶段。因而，当需要推进公共项目时，只有在其他方法都行不通的情况下，才会启动公共用途令，并通过行政法院的裁决实施强制征收而不存在无限期的讨价还价。在一个民主化和法制化程度较高的社会，公共资源投入与私有权益之间的界限较明确，公共权力的执行也就能够得到尊重和认可。

（本文原载《国际城市规划》2016年第6期，原标题为《从巴黎社会住宅及旧房改造实践看公共资源在旧城更新中的运用》，由作者授权转载）