重新认识市场失灵:诺奖得主斯蒂格利茨论产业政策

产业政策是否有用，如何有用，是否应该废除？这在中国经济学界引起激烈的争论。这场由同时供职于北京大学国家发展研究院的两位经济学家林毅夫和张维迎开启的争论，其实已经延烧两年，在今年9月、10月和11月达到三次高潮。有媒体将此辩论定位为“一场关乎中国前途的辩论”；笔者也曾称其为新世纪的“问题与主义之争”，即新自由主义与新发展主义的对决。

实际上，产业政策必要与否以及如何施为，不仅是中国的问题，也是一个全球性的问题。尽管在理论上多受诟病，但在现实世界，产业政策在世界各地普遍存在，无论是发展中国家还是发达世界，不论这些地方的发展模式是不是以政府主导为主要特征，也不论产业政策的实施在世界各地究竟对经济发展产生了积极还是消极的影响，抑或根本没有什么影响。

同时，以产业政策为核心的新发展主义理论的内核，即国家与市场之间的何种关系以及何种政治经济制度结构更加有利于经济成长，也是经济学、政治学、发展研究乃至整个社会科学永恒的核心课题之一。因此，发展政治学者的声音在经济学界之外的社会科学界格外具有穿透力：发展型政府作为一种政府行为模式不会消褪，而新发展主义作为一种社会科学的理论自然也不会消褪。

毫无疑问，新发展主义的理论本身也需要发展，传统的“发展型政府理论”不但没有说明问题，反而引发了更多的问题。旧理论并不具有解释力，只具有描述性，而且还包含了很多事后诸葛亮式的描述，即简单地用经济发展的结果来说明政府产业政策的英明，而忽略了对两者之间因果关系的追究。这其中的关键性问题是：发展型政府以及产业政策的普遍存在本身是需要解释的，何种类型的政府能把产业政策干好也是需要分析的，政府究竟采取何种政策工具才能实现产业政策的有效实施更是需要探索的。（这正如国务院发展研究中心研究员吴敬琏以及很多论者所说，争论产业政策是否必要是没有必要的，有必要的是对产业政策如何有效施为加以深入的研究。在这方面，国际文献的精读依然是必要的。——作者注）

针对这一情况，一些主张政府积极干预主义的学者进行了新的尝试，试图为政府主导型发展模式，也为产业政策和新发展主义，奠定全新的理论基础。在这方面，特别需要提及的是美国经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨，他在担任世界银行首席经济学家职务期间（1997-2000年）以及在2000年任满到哥伦比亚大学任教之后，成为新自由主义的最高调反对者。他不仅连续出版多部畅销书，而且还多次参加左翼人士的集会。

“看不见的手”并不存在

2001年，斯蒂格利茨获得诺贝尔经济学奖。他在诺贝尔奖授奖演讲中宣称将挑战亚当∙斯密基于“看不见的手”的原理对政府作用的定位。他告诉听众：“我的理论认为，‘看不见的手’之所以看不见，可能就是因为它并不存在，或者说，即使存在，它也是瘫痪的。”

斯蒂格利茨对市场自由主义的抨击以及他对政府积极干预主义的拥护，自有其理论底气。早在1986年，斯蒂格利茨与合作者将新古典市场模型中关于完备信息的假设打破，基于不完全信息和不对称信息的新假设，重新分析了诸多市场的运行机制。斯蒂格里茨为信息经济学奠基的经典性论文不下10篇，其中比较重要且他自己经常提及的一篇论文，建立了“格林沃德-斯蒂格利茨模型”。根据该模型，如果没有来自非市场力量的干预，市场通常不能产生帕累托最优的结果，会引致诸多新古典教科书所没有阐明的“非传统性市场失灵”现象，即在垄断、外部性和公共物品之外的市场失灵。

值得注意的是，格林沃德-斯蒂格利茨模型只是根据市场失灵的普遍存在以及多种多样，直接推断了政府干预的必要性，但对政府干预的可能性、政府干预的类型、政府干预的条件等诸多重要问题并未加以论证，更没有论及产业政策。可以说，从这一模型到“看不见的手”并不存在或瘫痪的推断，存在着过度解释。过度解释的情形在斯蒂格里茨的论述中经常存在，因此我们不能被诺贝尔经济学奖的光环晃晕。这也提醒我们注意，每当看到任何观点有数理模型或计量分析支撑的时候，一定要小心，以免被科学主义所蒙蔽。

1988年，在另一篇论文中，斯蒂格利茨与其合作者论证了在面向外国企业寡头竞争的局面下，传统的“幼稚产业保护论”是成立的，即通过实施以进口保护为主的贸易产业政策，能比自由贸易带来更高的福利水平。这篇论文是斯蒂格里茨第一次正面论及贸易与产业政策，剑挑国际经济学的新自由主义主流。

1989年，荷兰阿姆斯特丹大学邀请斯蒂格利茨发表了题为“政府的经济角色”的演讲，并邀请七位学者进行书面评论，包括后来获得诺贝尔经济学奖的诺斯（Douglass North，1920 –2015）。在这次演讲中，斯蒂格利茨基于其信息经济学的研究成果，正式提出“非传统意义上的市场失灵”在广度和深度上远远超过新古典经济学所认可的范围，这为积极政府干预主义提供了宽广的理论基础。他的这篇演讲，一方面是针对当时正在兴起的“新右派”或新自由主义经济思潮，另一方面也是在公共经济学领域对新古典主义的超越。

当然，市场失灵的普遍存在并不自动证明政府干预的必要性，政府干预究竟能不能矫正市场失灵，还需要另行分析，否则就会犯方法论上的“功能主义谬误”。斯蒂格利茨后来意识到了这一点。在其学术作品以及他所撰写的教科书中，他一再强调，“尽管市场失灵的存在意味着可能有政府活动的空间，但是，它并不意味着旨在矫正的特定政府项目就一定是可取的。要评估政府项目，我们不仅要考虑项目的目标，还要考虑项目是如何实施的”。他还表示，即便存在帕累托改进型政府干预，“政府干预的空间确实有限”。（斯蒂格里茨对其立场的澄清，令笔者想到林毅夫-张维迎之争的核心。林毅夫主张有为政府，而张维迎坚持有限政府。在笔者看来，有限的有为政府值得探索。政府施为如何能在有效的条件下有为，这应该是经济学界和政治学界共同探讨的中心问题。——作者注）

信息政治经济学的发展才是重中之重

斯蒂格利茨有关政府干预的立场乍看起来飘忽不定，但其实，他的学术发现已经暗藏着一个全新的政府理论，即应该将信息不完全和信息不对称的假设同时应用于对市场和政府行为的分析。

对此，诺斯评论道，政府的所作所为在很多情况下是建立一系列游戏规则，或制度，关键在于在什么情况下政府行为导致了那些有利于经济成长的制度（简称“好制度”）的建构；要回答这一问题，必须在新政治经济学的视角中建立一个更加精致的国家理论，对政治行动者的行为进行进一步的分析。因此，在诺斯看来，仅仅基于市场失灵理论给出积极政府干预必要论是不够的，更重要的是要说明我们对政府的何种期待是现实可行的。诺斯不仅目光如炬，而且一招点中斯蒂格里茨的软肋。（实际上，这也是林毅夫新结构经济学的软肋，笔者对林毅夫的不少批评之论，在很大程度上源自诺斯的点穴功。——作者注）

简言之，某种关于政府（或国家）的实证性政治经济学理论亟待发展，这一理论必须像论证市场有效且提出市场失灵的新古典主义理论一样，对政府显灵或失灵的各种表现及其约束条件，给出清晰的分析。对诺斯的这一建言，斯蒂格利茨无疑是感同身受的，他在诺贝尔奖演讲辞的最后一部分也提出要超越“信息经济学”以发展一种“信息政治经济学”的愿景。

（诺斯对斯蒂格里茨的批评，令笔者想到北京大学国家发展研究院教授黄益平对林毅夫之论的修正和拓展。黄教授承认产业政策的必要性，着力于探究产业政策实施的五大最优条件。其一，产业政策必须顺应市场，顺势而为。这一点林毅夫教授也屡次强调，称之为“因势利导型政府”。其二，鼓励竞争。这一点与后文将论及的、新内生经济增长理论大师阿吉翁提出的“产业政策与竞争政策相结合”之论，是一致的。其三，谨慎干预。即笔者多次提及的，政府不是发展主义者所幻想的领航员，而应该成为脚踏实地的服务生，而要做好服务生，关键在于精准地抓住服务点。其四，要有退出机制。但这一点需要考察产业政策退出的政治经济学。其五，建立评估制度。但实际上合理的政策评估体制和问责制度的建立，本身又是一个政治经济学的难题和课题。——作者注）

毫无疑问，产业政策最优决策和最优实施的条件，这是产业政策研究领域的前沿性问题，不要说中国学者，即便是国际学界大咖，也未有突出性的贡献。进一步，我们还需要探究这些条件何以形成，即探究其形成的政治经济学因素。这一探究，在国际学界，也才刚上路，国内学者一步踏入国际前沿，大有机会。（北京大学国家发展研究院教授姚洋最近提出，要构建中国的新政治经济学。新政治经济学的构建不必有“中国”这个定语，但中国能为这一学问的发展提供内容广阔的素材。——作者注）

产业发展过程中市场失灵无处不在

只不过，斯蒂格利茨后来扮演了公共知识分子的角色，并没有致力于发展他自己提出的信息政治经济学，也没有发展出新的政府理论，因而令其积极政府干预主义的理论基础并不坚实，而他的学术拥趸似乎也没有在这一领域开疆辟土，这一缺憾应该引起极大的学术关注。但无论如何，信息经济学的新假设无疑比新古典模型更加贴近经济生活的现实，因此其理论进展引起了众多学者的关注。

尽管多次论及，但是斯蒂格利茨在很长一段时期内并没有对产业政策的理论依据给出系统性的阐释，这一情况到1996年发生了稍许改变。这一年，他为联合国撰写的一篇文章，对政府在推进产业方面的积极作为提出了一个理论解释。在他的分析下，无论是在发达的还是发展中的市场经济体中，产业发展都会遭遇一系列市场失灵，需要非市场机制发挥作用，而在非市场机制当中，最有效者非行政机制莫属。

这里，斯蒂格利茨着重解说了经济学关于市场失灵的最新发现，其中包括：1）创新活动（无论是模仿性的还是自主性的）具有很强的正外部性，以致在某些情况下成为全行业的公共物品，造成企业的行动激励受限；2）信息搜寻和扩散也具有公共物品的性质，因此单纯依靠市场机制的运作难以促使其充分提供；3）新兴产业在初期发展阶段存在市场不足甚至市场缺失的情形，这不仅涉及其自身产品的市场，也涉及相关投入品的市场，因此，为推动新兴产业的发展，需要非市场力量在鼓励创新、信息提供和市场发育方面发挥一定的积极作用，而政府干预就是最为重要而又显著的非市场力量。

斯蒂格里茨这篇论文的重要意义，在于首次就产业政策在创新型产业发展中的积极作用，给出了新的论证。在中国，有不少经济学家有保留地认可产业政策的积极作用，只是认为产业政策的有效性局限在模仿型产业，或赶超型产业。对于创新，他们则认为政府无能为力，政府干预的空间因此为零。实则不然，创新政策是当今世界最为重要的公共政策之一，而政府在国家创新体系的建设究竟能发挥什么作用，以及创新政策与产业政府的融合，也是经济学家、政治学界和社会学家跨学科探索的前沿之一。

2001年，斯蒂格利茨获得了诺贝尔经济学奖。之后，他致力于在更大范围内传播其积极政府干预主义的理念。2002年，刚刚辞去世界银行首席经济学家一职的斯蒂格利茨在巴西国家经济社会发展银行（BNDES）50周年纪念年会上发表题为“在一个全球化世界中的发展政策”的演讲。在其中，他直接论及产业政策在经济学理论中的依据，即“看不见的手”不存在，市场失灵比比皆是，而弥补或矫正市场失灵的需要也就应运而生了；原则上，政府可以扮演这个角色，也有可能把这个角色演好。

把这个原理应用到产业发展之上，最为关键的环节在知识的创新、扩散和发展。一方面，新兴产业的发展以及已有产业的升级都同创新有关，而新知识的产生和传播都具有公共物品的特征，创新过程本身也充斥着市场失灵，这就为产业政策的必要性提供了理论基础；另一方面，产业政策在施政方式方面也有必要进行创新，最为关键的是如何辨识产业发展中的新市场失灵，并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵。（在林毅夫-张维迎2016年11月9日的辩论中，张维迎否认市场失灵的存在，认为市场失灵论是新古典经济学理论失灵的体现。林毅夫并没有抓住这一点予以痛击。上海财经大学教授田国强在后续的长文中批驳了张维迎，但他们都未援引斯蒂格里茨最新的市场失灵论，当然也没有对斯蒂格里茨的市场失灵论予以深入的反思。——作者注）

但由于致力于写作一系列振聋发聩的畅销书，纵论美国金融危机、新自由主义、全球化、不平等、第三世界发展战略和现行资本主义制度的困境，以及诉说他本人在世界银行纠偏新自由主义全球化的艰苦努力所遭遇的挫折，斯蒂格利茨未有足够的精力来深化有关产业政策的分析。然而，斯蒂格里茨始终关注着产业政策在各国的实践，尤其是在非洲。与此同时，世界银行在林毅夫继任首席经济学家后，破天荒地对产业政策投入了极大的热情。虽已卸任世行之职，但斯蒂格里茨参与了世行有关产业政策研究成果的编纂工作，给予林毅夫极大的支持。

与此同时，斯蒂格里茨的学生和追随者并没有放缓对产业政策进行探索的学术努力。2009年，斯蒂格利茨与两位学者合编了一部论文集，题为《产业政策与发展：能力积累的政治经济学》，由牛津大学出版社出版，将其追随者的研究成果汇编成册。本书将知识和能力积累视为经济发展和结构升级的核心，并确定政府在推进知识和能力积累上有相当大的作为空间，尤其是为企业在信息搜集、技术研发和学习创新方面（特别是在起步阶段）提供特殊的正向激励。

“学习社会理论”：政府干预有可能矫正市场失灵

2014年，斯蒂格里茨与他的老搭档格林沃德（Bruce C. Greenwald）正式推出了“学习社会理论”，为包括产业政策在内的积极政府干预主义奠定理论基础。格林沃德是哥伦比亚大学商学院讲座教授，价值投资理论的领军人物。学习社会理论提出三个重要观点，即：1）贫富国家的基本差别不在于资源之差，而在于知识之差；2）发展中国家发展速度是填平知识鸿沟速度的函数；3）知识生产和传播的机制有别于普通产品。

斯蒂格里茨和格林沃德建立了一系列模型，为这些想法提供“科学的”论证。这些模型在内生经济增长模型的基础上，纳入了学习的因素，共分为五个部分：1）封闭经济中学习的基础模型；2）内生劳动力供给的两阶段-多产品模型；3）垄断竞争条件下的学习模型；4）熊彼特竞争条件下的创新与长期增长模型；5）婴儿经济的保护主义模型：贸易政策与学习。

基于这些模型，两位教授提出，市场本身并不足以创建一个充分的学习社会，这是市场失灵的一种体现，因为：1）学习具有溢出效应，呈现正外部性；2）市场化的学习在一定时期和一定空间具有垄断性；3）知识传播是一种产业（行业）公共物品。

为促进学习，政府干预有可能弥补市场不足、矫正市场失灵，其具体作为的空间如下：

1）产业政策与贸易政策：将有助于在产业范围促进知识积累和扩散；

2）财政和金融政策：产业政策的实施需要抓手；

3）投资政策：政府补贴投向知识的生产和扩散；

4）知识产权制度建设：为知识发明者、生产者和扩散者提供正向激励。

因此，为促进“学习社会”的发展，产业政策是不可或缺的，不可避免的。这一点对于发展中国家来说尤为重要，政府应该也能够在如下方面发挥积极有为的作用：1）弥合知识鸿沟；2）促进结构调整：新兴产业的孕育和发展存在着外部性；3）向促进就业和保护环境性的知识生产倾斜；4）向促进减少不平等的知识生产倾斜。

学习社会理论可以说是迄今为止有关产业政策的最新经济学理论，但令人遗憾的是，这一理论貌似尚未在中国学界引起应有的重视。否则，两年过去，“学习社会”这个词上头条的次数应该远比汪峰多多了，至少在有关产业政策的论辩中应该被产业政策的拥趸整天挂在嘴边。实际上，这一理论极少被提及，尤其是在国内的经济学大咖那里。

深入探索学习社会理论，无论新旧媒体，都不是良好的场所，笔者将在学术期刊刊发相关文章。这里只需提及一点，即斯蒂格里茨依然未在他自己提出的“信息政治经济学”领域迈开脚步，这一点令笔者的期待再一次落空。

此外，笔者把内生经济增长理论大师、哈佛大学经济学系教授菲利普•阿吉翁（Philippe Aghion）对学习社会理论的评论简述如下：1）产业政策的“挑选赢家论”缺乏根据；2）传统产业政策具有极大的捕获和寻租风险；3）产业政策的重点在于促进知识溢出；4）产业政策与竞争政策的融合至关重要。（最后一点提醒我们，国内不少学者如中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元等倾向于以竞争政策代替产业政策，但阿吉翁的产业政策与竞争政策融合论至少值得我们关注。——作者注）

值得一提的是，阿吉翁本人还与其学生合作，基于中国的数据，通过计量分析，发现只有在竞争性产业之中产业政策才能发挥其积极作用，对上述的第四点给出了证明。这篇文章2012年撰就，2015年正式刊发于美国经济学会学刊（American Economic Journal: Macroeconomics），其中文版2016年刊发于中信出版社出版的《比较》第1辑（总第82辑），是有关中国产业政策实施的高水平实证性论文，非常难得。阿吉翁还发表过有关产业政策的文章，从计量经验研究和数理建模两方面，对产业政策的理据加以分析。对此，笔者将另文讨论。

（本文原刊于2016年第64期《财经》，经增补后于2017年1月3日发布于作者的微信公众号“顾昕”。澎湃新闻经作者授权重刊，有重新编辑。）