美军祁观 |又见军费政治：“寅吃卯粮”与“寅粮卯吃”

明天按今天的标准来花钱，这日子美国人不喜欢，他们更习惯的是今天花明天的钱。而为了兵马未动粮草先行，钱粮不到便“寅吃卯粮”，美国（和美军）却时常不得不先“寅粮卯吃”。美国的军费政治戏码多多，年年上演，年年叫座，债务炸弹、三派之争（共和党军费鹰派、共和党预算保守派、民主党人）、府院博弈等问题，是催生这些戏码的直接原因。至于不同大旗党的各种深层原因说，此处不表。

延续中的“延续决议”

12月15日，参议院以压倒多数通过了2022财年的国防授权法案，更早一些时候众议院已通过。通胀压力下，两党主要议员认为若要有效实现热点地区军事准备，则必须把数字做得再大些。这份7400亿的授权法案在拜登政府要求数额基础上多开了250亿。

这笔钱使得美军能够比计划中多买12架F/A-18、5架F-15EX、2艘核潜艇、2艘驱逐舰。授权案要求从2022年1月1日起美军工资全面上调2.7%，为针对中国的太平洋威慑倡议多划了20亿（总额71亿），同时在针对俄罗斯的欧洲威慑倡议上多开了6亿（总额40亿）。

在漫长的军费政治过程中，每一年的最终妥协版授权案得以通过都是大事。但它并不是最终算数的那张“支票”。正如近几年多次聊过的，授权案虽然为如何花钱的优先次序定了调，但新财年的实际开支取决于拨款案。而10月1日开始的2022新财年虽已过两个半月，却仍未真正开启。

由于无法在拨款法案上取得妥协，美国新财年不得不再次以“寅粮卯吃”的方式启动——联邦预算深陷僵局，现在的美国政府依然在靠“延续决议”（CR）度日，所以这份授权法案的意义也就大打折扣。

“延续决议”意味着美国政府在新财年“正式”开启之前能花多少钱、能怎么花钱，都必须锚定在上一财年标准。对于美国的军事机器而言，这往往意味着新项目的延后甚至中长期连锁反应。当前的2022财年CR已是第二轮，首轮签署于新财年开始前的9月30日夜，失效于12月3日，而现在这轮将于明年2月18日到期。CR的签署与更新暂时将美国政府又一次（达叔：“为什么要说又？”）拉离财政悬崖边缘，政府避免了关门，但根本性的债务天花板僵局仍在消耗、考验两党精英的时间、技巧和决心。

对于拜登政府来说，真正的好消息来自一个多月前。2021年的“万圣节”过完没几天，立志“重建更美好美国”的拜登政府便提前收到了“感恩节”大礼——11月5日，1.2万亿的基建法案在众议院获得通过（8月已在参院通过）。这无疑是拜登及其支持者的一大胜利，为了实现这一目标，在中期选举形势并不乐观而民主党又刚刚丢掉了弗吉尼亚州州长宝座的这一周，拜登与民主党大佬们对共和党部分议员与民主党内的进步派苦口婆心，做了很多工作。

不过，这一胜利也会带来新的压力。因为它会缩短债务违约前解决债务天花板问题的政治窗口——美国政府已经用完了早先两党妥协临时“凑出”的4800亿额度，而1.2万亿的法案将从联邦政府基金中转出1180亿到公路信托基金。虽然财政部进行这一操作的时间还不确定，但此举将进一步削弱偿债能力。

当然，办法总比困难多，特别是习惯了这样过“紧”日子的美国政府。但是总会找出办法并不代表办法是好找的，时间和政治压力都不小。

见惯不怪？才怪！

对于五角大楼来说，新财年的延后拨款实在算不得什么新鲜事。早在19世纪初，当时的美军高层就在抱怨国会拨款总会迟来几个月。1976年，国会将财年交替时间从6月30日改为9月30日，避开假期，以便拨款更有可能按时完成。很可惜，效果不显。1977-2021财年，新日程实施后的45年间，只有十年按时正常启动，最近的一次是2019年，而最近这十余年也仅有这一次。历史上靠CR续命的日子平均为73天，而近十余年则超过了100天。

CR对如何花钱有明确限制，仅对个别事项给予豁免（近年一般不超过4项），因此至少从理论上来说，它增加了所有人的工作量，特别是管理临时资金分配的安排。此外，CR通常禁止新的采购与建设项目启动，进行中的项目也可能因为未来资金的不确定性而被推迟。而由于财年延误所导致的人力时间压缩，五角大楼在CR影响下与承包商所做的合同也往往出现更多问题。

再者，由于CR 将每项拨款的额度钉死在前一财年水平，会导致出现资金使用错位和错配，新财年原计划在不同项目之间的增减可能无法贯彻。加之五角大楼没有正式启动的预算，无法对可能的重新规划与分配进行评估，国会明确且严格禁止在CR期间进行任何机动安排。

在这种死局下，美军的财政效率很受影响。有些CR跨过了自然年，时间越长，影响越大。而这种长CR在近些年也变得更为普遍。近10年，CR超过12月31日的年份接近一半，平均超过150天。

不过对于CR的影响，美国会下属专管调查监督联邦政府如何花钱的“督察员”政府问责局则持有不同意见。其近期的一份报告认为，CR对重大采购项目的影响没那么大。问责局发现五角大楼官员会针对CR进行适应性调整。反复的CR经历使五角大楼学会了一些应对法子，如不再将重大合同更新或款项交割放在每个财年的头三个月（即自然年的年底）。

但问题在于，由于CR而延迟启动的新财年预算并不会使后一财年自然延后，到日子就会进入下一周期，因此财年长度必然被压缩。而即便如问责局判断的那样，采购项目的成本和时间周期不会被严重影响，CR相应财年的计划还是会打折扣，如采购量。

问责局自己其实也承认，在缺乏效率的机制下进行适应和调整，与保证机制效率完全是两回事。而无论问责局的报告在多大程度上是为国会自身寻找合理化依据，都难掩一个事实，即延续决议本身已成为常态，而问责局（国会）的态度与常态化本身也使得改变现状更加困难。而当前华盛顿与全美的政治极化进一步不利于提高预算政治的效率。

今时不同往日

2022财年将在CR状态下延续多久？谁也不知道。2021财年的CR持续了三个月，而新财年的CR已经预订了至少141天的“档期”。

一方面，民主党人推动并通过的大规模非国防开支将会进一步激化两党矛盾。纳税人都要为军费做出贡献，而万亿基建法案要主要是大企业埋单，谁输谁赢，心里都清楚。更为重要的是，对于今天的共和党人来说，特别是预算保守派，如果CR可以延缓非军费开支的大规模增长，牺牲军费的短期可预期性与军事采购、研发效率是可以接受的。

此外，与过去几年的军费政治不一样，由于拜登政府希望在22财年提升16%的非国防开支，军事与民事开支之间的配平默契被削弱了。不同于过往的一般操作，两党对于新财年的军费上限没有妥协一致的意见。至于债务天花板，民主党为了“重建更美好美国”，在预算落听后一定会对目前28.4万亿美元的联邦债务上限动手——历史上，美国联邦政府从未有过债务违约，不断抬高天花板这种“无赖”做法一直是常规操作。如近几年特朗普政府时期，民主党在这一问题上三次与主导参议院的共和党合作。而这次有些不同，由于民主党在秋天希望把重建法案与债务上限打包解决，触怒了共和党。后者的态度很明确，既然你民主党一意孤行，那么自己想办法搞定吧，也就是不需共和党支持的预算协调方案。

预算协调程序可以避开美国立法的冗长和低效，绕开参院60票超级多数的门槛。进入新世纪以来，小布什政府的两轮减税法案、奥巴马政府的部分医改修正法案、特朗普的税改法案都是这一程序的产物。不过对于民主党来说，要考虑是否需要在22财年为此消耗每年有限的预算协调机会，是否可以规避开共和党人基于伯德条款的阻挠。此外，还有新能源和医保这些两党之间难以摆平的问题需要预留窗口。总之，虽然预算协调看起来是较为现实的选择，民主党目前似乎还未到摊牌的时候。

两党国会大佬们最近的表态意味着天花板博弈的局面尚不乐观。共和党参议院拨款委员会副主席共和党参议员谢尔比早先便明确表态，共和党一些重要人物倾向于在12月3日首轮CR到期后继续为期一年的CR，并且耐人寻味地表示，这种局面并非共和党乐见，而是由民主党任性造成的既成事实。

民主党一边则怪罪共和党不负责任。参议院拨款委员会主席民主党参议员莱希便曾直言，9月末共和党的不合作态度直接造成了目前的局面和一年CR的糟糕预期。以莱希为代表的民主党人认为，他们已经在军费问题上做出了重大让步与合作，例如5%的上升幅度，新财年国防授权法案中的两党合作精神被共和党人破坏了。

而对于民主党的表态，参议院共和党领袖麦康奈尔曾明确表示，12月3日到来之时，共和党不会再像9月底那样支持又一个短期CR以及债务松绑。双方的相互甩锅当然是博弈的一部分，并不新鲜。但与过往相比，两党都显得更加头铁和强硬。这样看来，第二轮2个多月的CR还算是有一定妥协精神的结果。

因为两党的态度，美国行政部门的钱袋子至少是暂时变得紧张。虽然耶伦主导的财政部早做准备，预留了大笔现金，但如果这笔钱花光，就不得不转而靠政府收入来填补窟窿。而这将意味着社保、老兵、联邦雇员（注意，这里包括军人）的所得将被拖后。不过，这些还不是CR之下帝国军事支柱的关注重点。

资本家、工人与军队

对于美国的军事机器而言，军费政治的低效在两个方面影有比较直接和显著的影响：军工生产和新项目启动。

军工方面，劳动力特别是技术工人的短缺是主要影响，很多军工厂家已开始或即将面对劳动力缺口。像巴斯钢铁造船厂这样的老厂、“大厂”甚至可能面临高达30%、千余人的技术工人流失。而同样是问责局过去所做的报告显示，如海军潜艇和航母这种国之重器的维修、维护保养一再出现工期延误等问题，主要原因便是人手不够。

不连贯的预算不仅使军工生产厂家不得不经常暂停雇佣技术工人，还会造成“盛宴-饥荒循环”。厂家在有活干时不得不搁置甚至舍弃其他目标，加大力度包括招工、招人完成当前任务，但由于预算和合同缺乏连贯性，未来被解雇或不被续聘的也可能是同一批人。技术工人队伍的建立和维持存在很大麻烦。

另一个问题是新项目启动困难。预算的不确定性提高了所有领域的风险、削弱了计划性，无论是追加采购配件、增加必要劳动力还是分散供应商。再加上通胀与合同重新谈判的成本，不仅整体成本上升，项目进度也会被进一步拖后。

在美军不同军种之间，陆军对于这一问题是最为主动的，在其年度预算申请中，会将财年一旦无法正常启动受影响最大的研发项目明确列出。以22财年为例，陆军的研发项目中，其自身判断较为脆弱的包括500万美元的远程机动火力技术（LRMF）、1100万美元的士兵与班组能力强化相关应用研发、1800万的全域融合技术、800万的机动高生存性指挥所（MASCP）和1600万的确保PNT（定位、导航、授时）通讯技术等。

在这些陆军研发项目之外，各军种在22财年计划启动的研发和采购项目还有很多，小到陆军200万的便携火炮引信装定系统，大到空军1亿800万的B-21轰炸机和1亿6100万的AGM-183（ARRW）空射超高声速导弹、2亿的超高声速巡航导弹（HACM）等。此外，还有各军种的训练、维护、战备保障，以及像太空军这个新军种与其他军种进行人员和设备移交所伴随的人事与管理成本，都会不同程度受到CR影响。

当然，问题到头来终究还是会得到解决，毕竟穷谁也不能穷军队。美国的军费政治甚至国民经济问题中，钱本身从来只是小问题。但是这期间的政治、经济、人事和组织成本为美国国内政治、国防政治、军事机器带来了太多内耗。“寅粮卯吃”再热闹也是插曲，“寅吃卯粮”终究还是主旋律，二者的协奏便是当前美国全球军事霸权的钱粮进行曲。

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作者祁昊天，系北京大学国际关系学院助理教授。