公交都市“大师谈”｜人居三大会将如何影响城市可持续发展

在共享经济、虚拟现实等新技术、新理念日新月异的当下，城市居民的工作、生活、娱乐与出行方式也在悄然变化。全球城市与交通规划、政策制定与城市治理，也随之被重新审视，发生改变。

这些变化既涵盖地区性政策如TOD开发、公共空间与街道设计，也涉及全球性议题如“人居III”（Habitant III）。无论技术、思潮与政策如何演化，关注普通人日常生活与未来抱负，仍是当今国际城市与交通规划圈倡导的主流。

为了分享当今国际城市与交通规划的新趋势，近距离与国际专家交流，世界资源研究所采访了一系列公交都市领域的专家，组成“公交都市大师谈”系列。此篇为该系列第四篇，系对世界资源研究所战略及全球政策主管Holger Dalkmann先生的访谈。

建立全球城市治理框架，推进城市化发展

世界资源研究所：什么是联合国人居III会议？ 会议取得了哪些成果？

Holger Dalkmann：本次大会经过两年多的筹备，释放了重要的新信息。继2015年联合国大会通过《2030年可持续发展议程》之后，人居III会议通过的《新城市议程》再次确认了城市发展在可持续发展中的主导地位，提出了更加包容和全面的全球城市评价标准。

“包容”体现在更关注城市中的弱势群体，如城市穷人和老年人。目前全球有超过8.8亿城市人口居住在贫民窟，解决城市贫困问题被作为可持续城市议程的首要任务。宣言中也特别提到，要考虑老年人的需求，创造更加通达和平等的城市。

“全面”表现在重视城市综合解决方案，整合不同层级的规划与建设，整体提高住房、交通、能源、水等基础服务的供给，并增加城市人口的就近参与教育和医疗的机会。

世界资源研究所：您提到了新城市议程，这项新议程取代了20年前的旧议程。那么20年以来出现了哪些新挑战，使新城市议程不同于旧议程？

Holger Dalkmann：首先，好消息是，在全球层面各国家政府都认识到了城市的重要性。2009年以来，一半以上的地球人口居住于城市。今后20年，城市人口比例将增至70%，因此需要达成共识，创建更加紧凑和通达的城市，才能应对全球挑战、满足民众目前的需求。

其次，新城市议程由各国国家政府签署，确定了国家政府是实施该议程的核心，也强调了国家政府对城市发展提供支持的重要性。各国政府首次承诺，将更加重视大多数城市市民最紧迫的生活需求。同时，要创造有利的融资环境，这是目前很多国家有所欠缺的一点。

从政治宣言到实施政策，推进城市可持续发展

世界资源研究所：谈到国家政府，新城市议程与巴黎协定有一些相似之处。然而，巴黎协定对国家政府具有法律约束力，而新城市议程的约束力相对较低。那么该议程如何对国家政府产生影响？如何使这种影响渗透到地方城市的规划管理过程？是否存在国家和城市问责机制？

Holger Dalkmann：2015年是对世界有重大意义的一年，我们通过了两项重大声明和全球承诺。2015年9月，全球通过了可持续发展目标，12月各国达成了巴黎协定，共同承诺应对气候变化，并采取行动，努力实现全球升温不超过1.5摄氏度的目标。

今年，中国在G20峰会期间，与美国共同批准并促成2030可持续发展议程，并共同承诺支持巴黎气候协定，这是势在必行的事情。所以，我们应该把《巴黎气候协议》、联合国千年发展目标和“新城市议程”结合起来。例如，联合国《2030年可持续发展议程》旨在促进可持续城市发展；《巴黎气候协议》旨在要求各国政府承诺采取切实行动，应对气候变化；在未来，希望各国在各自国家层面的气候行动规划中，辟出关于城市行动的章节，从而能从国家层面“自上而下”地对城市气候行动产生影响。

但是，仅仅围绕气候问题优化城市活动，可能造成误导。社会公平因素应当与城市低碳发展相结合。因此，三项发展目标，即气候、可持续发展与新城市议程也应当相结合，从而产生巨大机遇，为全人类创造更加美好的未来。

世界资源研究所：现实中，政治意愿是城市在实施各种有效政策的过程中面临的主要障碍。“新城市议程”的出现会否改变或影响政治意愿？

Holger Dalkmann：政治意愿是关键一环。经验表明，政治意愿通常与公众行动相辅相成。越来越多的民间社会团体和地方政府合作，致力于创造更宜居的环境、为儿童提供更安全的成长环境以及更清洁的空气。这种现象鼓励了政治领袖采取相关行动以争取更多民众支持。因此，我认为，最终这将是一个双赢的局面，而不是政治意愿的一意孤行。只有政治领袖与受气候变化影响的民众共同努力，才能实现变革。

城市可持续发展的核心议题：包容与公平

世界资源研究所：您多次谈到了包容和公平，这些似乎是新城市议程的中心议题。

Holger Dalkmann：我们注意到，目前全球有8亿人居住在贫民窟，无法享受电力、清洁用水、交通等基本服务，因而无法获取工作、教育和医疗机会。今后30年，全球城市还将继续快速发展，人口数量将增加25亿。然而贫困人口却不能从城市发展中受益。例如，越来越多的保障性住房因为成本原因被建于城市边缘地区，导致居民无法保证获取工作、教育和未来发展的机遇。

世界资源研究所通过初步研究指出，在全球贫穷人口总数下降的情况下，未来一段时间内城市中的贫困人口数量和比例还会继续上升。我们应在城市规划中对这些弱势群体予以特别关注，使得他们同样享受发展的成果和未来机遇。而在综合开发程度更高、交通更便捷的地区建设保障性住房，这一项举措，将有利于推进全球变革。我们正在开展以公共交通为导向开发的研究，以包容性为核心，推动包括保障性住房和其他基本服务在内的公交导向型开发，为全人类建设更加平等公平的城市。

世界资源研究所：从2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020）》到2016年《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，重磅国家战略规划的连续出台显示出本届中央政府对可持续城市化的高度重视。“新城市议程”中的公平议题对中国城镇化具有什么意义？中国城市应如何向其他发展中城市及发达城市学习？

Holger Dalkmann：首先，中国和其他166个国家共同签署了“新城市议程”，政府应当履行自主减排承诺并采取行动。中国尤其面临重大挑战。据估计，未来20年，城市人口将增加2.5亿。目前中国采取的城市发展方式将对老年人及工薪阶层获得基本社会服务和就业机会产生极大影响。因此，世界资源研究所关于新气候经济的部分工作，呼吁全球必须建设结构紧凑、交通便捷、协调发展的城市。

这也是中国建设可持续发展城市的巨大机遇。全球已涌现出一批具有远见卓识的优秀城市。纽约、波特兰和哥本哈根在规划未来城市发展愿景的基础上，重点关注实现愿景的发展路径，将愿景转化为城市应采取的关键行动。例如，纽约高度重视健康和交通安全，5年内建设了400公里自行车道，新增了70个公共空间，以提高城市的宜居性。纽约还通过改善街道设计和交通网络，将道路伤亡率降低一半。很多类似的榜样城市，展示了如何将发展愿景转变为具体工作行动，并在短期内落实。这些例子可以引导中国城市的可持续发展。

关于人居III大会：

2016年10月17日至20日，联合国住房和城市可持续发展大会（人居III大会）在厄瓜多尔基多召开，来自全球40多个国家的政要、100多个国家和地区的政府机构、国际组织、学术团体等共约4.5万人参加了本届会议。世界领导人在会上正式通过了城市发展未来20年的指导性文件——《新城市议程》，为全球城市可持续发展确立了方向和目标。

人居会议每20年举办一次，是联合国讨论人类居住与城市问题的主要平台。1976年温哥华举行的首届人居会议上，国际社会将人类居住与环境问题首次提高到国家政治层面，并希望通过国际间政府协作框架的建立和国家政府行动，解决快速增长的人口带来的城市化快速发展、居住环境恶化和社会关系变革等问题。大会直接促成联合国人居中心（即联合国人居署前身）的建立。1996年人居II会议在土耳其伊斯坦布尔举行，重点关注人类居住区的可持续管理问题，提出以人人享有足够的住房作为全球性目标，并强调了加强合作以改善全球的生活条件的问题，特别是在发展中国家。

在过去二十年时间里，全球城市化率从1996年的45.1%增长到2016年的54.5%，已有超过40亿人口居住在城市。其中，以中国为代表的发展中国家，成为城市化快速推进的主体。中国的城镇化率，从1996年的30.5%跃升至2015年的56.1%，吸纳近4亿农村人口进入城市。这一趋势还在延续，根据联合国预测，未来30年中，在人口增长及持续的城镇化发展推动下，世界城市人口将再增加25亿，其中大部分增长将出现在发展中国家，特别是亚洲和非洲。城市化已成为经济持续快速发展的主要引擎，也引发了社会结构深刻变革。发展中国家如何应对城市人口急剧增长带来的基础设施建设压力？如何建设城市使得比例不断攀升的城市贫困人口能同样享有发展机遇？

在这一关键历史阶段，人居III大会的召开和《新城市议程》的通过，具有深远的社会意义和政治意义，尤其能帮助解决发展中国家和地区城市化高速发展与城市基础设施建设、住房环境、交通、医疗、教育等基础公共服务供给滞后之间的矛盾。同时，抓住城市快速发展的关键期，以一致的愿景，引导发展中国家改变路径依赖，建设更加经济活跃、环境友好的城市。