公交都市“大师谈”｜TOD的范本：轨道上的东京

在共享经济、虚拟现实等新技术、新理念日新月异的当下，城市居民的工作、生活、娱乐与出行方式也在悄然变化。全球城市与交通规划、政策制定与城市治理，也随之被重新审视，发生改变。

这些变化既涵盖地区性政策如TOD开发、公共空间与街道设计，也涉及全球性议题如“人居III”（Habitant III）。无论技术、思潮与政策如何演化，关注普通人日常生活与未来抱负，仍是当今国际城市与交通规划圈倡导的主流。

为了分享当今国际城市与交通规划的新趋势，近距离与国际专家交流，世界资源研究所采访了一系列公交都市领域的专家，组成“公交都市大师谈”系列。本文来自日建设计首席规划师横尾茂、日建设计全球运营中心北方区域总经理王嘉和，主要分享了东京的经验。

在中国，大量人口持续向城市集聚，形成了对城市住房、交通等领域的巨大刚性需求。无论利用新城开发，还是旧城再开发，把不同收入人口、就业和增长机会聚集到轨道或大容量快速公交站点周边，形成以公交为导向的城市开发（简称“TOD”），已成为众多城市填补公共交通基础设施建设资金缺口、带动经济增长的重要手段。

在日本，随着城市产业向服务业转型升级，以及城市白领大量涌现，除了满足刚需之外，也对公共服务设施的齐全性与文化生活的多样性，提出更高要求。越来越多的TOD项目，已跳脱出传统的高密度、高混合度的建筑形态定式，趋向更为精细化与异质化。这类从“人性化”需求为出发点，在设计、业态定位和协调管理机制上，不断推陈出新的TOD项目，如东京东急田园都市、涩谷、六本木、东京火车站丸之内地区和汐留站再开发，以及大阪梅田站、京都站等，已一跃成为世界性地区性经济、文化与艺术的新地标，重新定义TOD开发的范式。

TOD的两种开发模式

世界资源研究所：涩谷站与田园都市开发是两种不同的TOD，这两种类型对中国城市的未来发展有何启示？

答：涩谷站再开发和田园都市开发是两种不同的TOD开发模式。涩谷站属中心区枢纽节点型开发，田园都市属郊区居住型新城开发，将这两种开发模式有机结合，是东急电铁作为民营铁路公司推进站城一体化开发的战略（见图1）。

上世纪50年代末，为疏解随城市化不断涌入的人口，东京逐步在从市中心向郊外延伸的轨道沿线上，开发相较市中心价格更低廉、环境更舒适、生活便利的各类郊外住宅。通常，站前广场、市政道路、公园绿地等公共配套设施，是由政府单方承担，以建设-移交（Built-Transfer，简称BT）的方式委托建设开发。但由于政府效率与监管问题，其结果往往是城市基础设施薄弱，如轨道交通沿线的市政道路狭窄、站前广场建设缓慢、商业配套及医疗配套设施滞后等。

东急电铁作为城市建设者，较早投身到与郊区铁路延伸建设一体化规划的郊区居住区开发中，并制定了包括生活服务设施及学校等在内的地区性总体规划方案。以这一总体规划为“蓝本”，蕴育出超过50个土地一级整理项目。最终，虽然东急取得的土地二级开发（即房地产开发）的宗地面积，仅约占整个项目总面积的30%，但通过对这些用地开展“车站+站前广场+商业+文化+住宅等功能”的一体化综合开发，带动了其他开发商的开发积极性。最终，田园都市线沿线的居住人口达到了60万，超出规划人口20万人。

轨道建设的立项基础是，要通过吸引沿线居住人数，保证稳定客流。东急电铁通过在远郊区，吸引知名的私立中学、以及大学校区入驻，从而增加与上下班潮汐流向相反的客流。与此同时，东急电铁在枢纽车站周围进行商业、文化等功能的开发，拉动节假日的客流，最终提升了轨道的运营效率。由于轨道、公共服务设施的便利性，东急开发的高端住宅社区，受到富裕白领阶层的推崇；至今，东急电铁开发的住宅价格较之其他轨道沿线住宅价格，仍保持在高水平。

这种轨道建设模式的成功关键是：沿线土地开发与轨道建设的一体化统筹安排，即通过轨道建设带动土地升值，并借助土地开发收益回馈轨道建设。民营铁路公司作为土地开发与轨道建设的主体，推进此类建设（轨道线路与沿线土地开发一体化）效果最好。然而，政府主导的一体化开发也不乏成功案例，例如，横浜市在“港北新城”的开发建设中，实现了政府公营轨道线路、住宅用地及周边公共设施的一体化规划，改变了公营轨道线路在运营上连年赤字的局面，从10年前开始实现盈利，企业负债也开始减少。

中国城市的轨道建设属公共事业。随着城市人口增加，快速经济增长，轨道建设的成本也随着经济增长不断上升。为了回收轨道建设的资金，我们认为，建立轨道交通与沿线土地的一体化开发，不仅可改善轨道客流量，也可促进枢纽站点周边地区的发展。例如规划中的上海机场联络线，从换乘枢纽站向南延伸的地铁16号线、以及规划18号线的沿线综合开发，都可以采用类似东急电铁的商业模式。希望在轨道建设前，能针对前期总体规划和具体实施措施，开展充分研究。

中国城市轨道交通运力和服务质量还存在提升空间

世界资源研究所：轨道交通在东京居民的生活中扮演何种角色？东京的轨道交通如何吸引中高端收入人群乘坐？比较东京的轨道交通系统，您如何看待中国城市的轨道交通系统的规划设计？

答：日本在经济高速增长期也经历了小汽车爆发式增长的阶段。城市道路和高速公路的建设赶不上小汽车增长的速度，交通拥堵非常严重。随着城市中心区地铁建设的加速，形成地铁与市郊铁道相互直通运行的系统（不同运营主体线路的互通对开），大大提高了城市轨道交通的运输效率和便捷性。廉价、大运量、速通性、准时性，等轨道交通的优势充分得到发挥，逐渐被广大民众接受，并成为上班上学的主要出行手段。同时，由企业来负担员工的通勤费用（月票）也已成为一种文化，这也大大吸引了人们乘坐轨道交通。为了保证稳定客源，铁道公司也加大月票（通勤、通学）折扣率，更进一步提高了轨道交通使用率。

但是，乘客的增多也导致了车内拥挤程度的上升、乘车舒适度的下降。田园都市线高峰时拥挤程度曾高达250%。由于发车间隔已缩短到极限，东急电铁投入巨资，将拥挤程度最高的东横线（涩谷-横滨）与田园都市线，引流到拥挤程度相对较低的目黑线，并增加发车次数。现在，车内拥挤程度得到明显缓解，达到了日本国土交通部所设定的目标值180%。

日本进入经济平稳期后，轨道交通设施升级改造所需的巨额资金已很难获取，日本政府采用“特定都市铁路建设促进特别法”，通过先提高轨道票价，储备轨道建设（非征税）基金，在建设完成的一定时间后，下调票价，通过票价弥补轨道建设资金缺口。

在经济泡沫破裂后，中心城区地价回归理性，加上政策支持，居住功能向城市中心区的回归现象非常明显。东京中心城区的居住人口不断增加。年轻人对购买小汽车的意愿越来越低。这也是依赖于高度发达的城市轨道系统，以及轨道交通站点周边可步行范围内的高密度开发。换言之，在城市中心区的生活，基本可以完全依靠公共交通，而不会感到任何不便。

在北京和上海搭乘地铁，我感觉，乘客非常多，地铁作为“市民的代步工具”，其认知度已经非常高。但是城市中心的轨道站点密度还能更高一些，多条轨道线路的换乘枢纽站还能更多一些（中国城市三条线路以上的换乘站非常少，而东京很多），中国城市轨道交通的提升运力和服务质量的空间还是非常大的。

通过公共空间营造与轨道沿线品牌打造，为TOD项目提供未来发展弹性

世界资源研究所：TOD项目在开发中如何为未来定位转型或扩张提供发展预留，如何在设计与规划上为未来留有弹性？

答：这是一个非常难的问题。

轨道交通等城市基础设施与城市功能的一体化融合，可以大幅提升城市土地价值，同时带动周边地区发展。这一点已经非常明确。但如何准确把握每一个节点（即TOD城市）自身特有的价值，打造独一无二的DNA，是非常难的。

近些年来，公共空间的营造以及公共空间的运营管理机制受人瞩目。日本将每个开发主体的开发利益与城市整体价值挂钩，鼓励私营开发商积极参与公共空间的营造及运营管理，联合政府、NGO与大学，共同参与城市建设。最终，硬件设施的不足一定程度上可以通过软件弥补。

另外，东京涩谷站的TOD开发，不是独立封闭的，其目的之一是提升以涩谷站为起点，向郊外延伸的整条市郊线路的品牌度，由整条线路来承载涩谷地区的扩张压力（图2和图3）。

公共与私营部门间统筹协调的轨道公共设施的建设与运营管理

世界资源研究所：什么是“城市核”？如何保证城市核里不同交通模式、建筑接口在设计管理上的协调性？如何针对“公共区域”，如城市核、轨道站厅、水平步道系统等，划分责任主体，进行投资、建设与运维？

答：城市核（Urban Core），是人行流线组织中的一个垂直提升装置。以涩谷地区再开发为例，城市核与水平人行网络相结合，实现整个地区的无障碍衔接。

通常情况，尽管站前广场、水平人行系统、垂直人行系统（城市核）等公共功能，都需要在公共用地范围内解决，但一般由于用地局促，这些空间的大小很难得到保障。对铁路公司来说，轨道相关设施的改造，也很难只在自己权属的用地范围内实现。这样也导致与不同铁路公司间的换乘、与周边城市的衔接都产生问题。

为解决这些问题，并使城市空间得到更合理的利用，在听取学界专家意见的基础上，政府、轨道建设者以及开发商通过协议会的形式，针对在跨越轨道用地和私人开发用地上布局公共设施达成共识。例如，“城市核”作为公共交通设施，在涩谷I期开发项目中，被置于私营开发商的用地上，其建设与运营管理费用均由开发商承担。针对开发商的公共设施支出，政府通过容积率奖励的形式给予弥补。同时，开发商也可以利用“城市核”带来的便利性，实现商业价值提升（图4）。

关于产权界面、管理界面以及费用分担的划分，主要是通过协议会与编制开发导则等，进行统筹管理。

此外，TOD开发的特征是轨道交通、商业及其他城市功能的融合，轨道交通带来的客流也是商业等其他城市功能的客源。对提升商业空间价值、增强城市魅力、吸引更多客流而言，回游性是非常重要的因素。一般来说，800米是可步行范围的极限，超过400米以上就会有压力。所以，在步行圈内，聚集商业、文化、娱乐、办公等各种城市功能，顺畅的人行流线组织可以使人气不被隔断，也可缓解人们的移动压力和枯燥感。

世界资源研究所：地下空间的商业开发在规划与运营上，如何解决地下商业消费的聚集需求，以及轨道交通的消防等疏散要求？

答：一般认为，地下空间的商业价值，依赖于地下空间与地下空间，以及地下空间与地面之间的连通性。

例如，涩谷站的车站非收费区（即检票闸机外区域）与涩谷HIKARIE大厦地下三层商业空间相连。在非收费区与商业空间之间，还设有一个公共空间作为过渡，既将公共空间与私营开发两个空间有效衔接成整体，也起到将轨道客流顺畅引导至商业空间的作用。

但是，对这两个区域的衔接，即使在日本消防法中，也有防止火灾蔓延扩散的严格标准限制。因此，在一般情况下，该衔接方式是不合法的。为解决这一问题，我们在两个建筑物之间加设了缓冲空间，并设置防火门、排烟避难设施等。当火灾发生时，两个业主可共同协作，疏散人群、防止火势蔓延，因此，该设计方案最终获得政府批准并进行实施。

（翻译：王嘉和、赫连菲菲）