农地确权是农村户籍制度改革的良机

农业部部长韩长赋近日表示，根据中央经济工作会议精神，2017年将加快推进承包地确权登记颁证，再选择北京等6个省份推进整省试点，并将试点省份扩大到28个，确保2018年底全国基本完成这项工作。2017年还将扩大农村集体资产股份权能改革试点，争取在集体经济组织成员身份确认等方面取得经验。

以笔者之见，农村土地确权登记颁证，可以与农民集体经济组织成员身份确认结合起来，以此推进农村户籍制度改革，促进农村全面发展。

以确权稳定承包关系

此次确权登记颁证，目的是进一步稳定承包关系，通过确权登记颁证形成更加明确、法制化的土地财产关系，从而形成稳定的农村土地产权制度，形成农地所有权、承包权、经营权三权分置的有利条件，进而促进土地流转、发展农业适度规模经营，不断提升农业综合生产能力，形成一支专业的职业农民队伍，以加快推进农业现代化，推进城乡发展一体化。

为此，2015年1月农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办公室、国家档案局联合发布的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（以下简称“六部委意见”）也明确规定：“开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。”

这次确权，确的是上世纪末二轮承包的权，稳定的是那时形成的承包关系。农业部韩长赋部长在一次会议上指出：此次确权登记颁证所要解决的问题“主要是二轮延包不完善、确权不到位”的问题。“二轮承包（或者延包）”的政策源头是1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，这一文件指出：“为了稳定土地承包关系，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”此后全国各地农村陆续开展了延长土地承包期的工作。由于多数地方是在1998年完成的，许多人称之为“98年二轮承包”。

1993年的这一文件还规定了著名的“增人不增地、减人不减地”原则：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”这一办法在2003年起实施的《农村土地承包法》中也得到了体现。该法第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”如果有新增人口，除非如第二十八条所规定的那样，否则不增地：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”同时第三十条规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，这是减人不减地。显然，稳定承包关系，应当维护和坚持这个“增人不增地、减人不减地”的原则。

但毕竟已经时隔将近二十年，农村人口形势已经发生了相当大的变动。对此，六部委意见强调：“土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。”既然是确权到户到地，人口增减是家庭内部的事情，确权登记颁证基本上可以顺利进行了。

确权是调整农村土地财产关系的机遇

看上去农村土地的承包主体就是家庭，确权到户就是体现家庭承包的关系，但由于农户内外部关系的变化，止于确权到户可能带来两个方面的“侵权”。

一是家庭成员之间的“侵权”。六部委意见规定：这次土地确权不仅要确地到户，而且“登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人”，“承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益”。

问题在于，亲兄弟也要明算账。比如有这样一个家庭，1998年二轮承包时有两个儿子，父母和两个儿子四口人都承包了土地，但到了2015年确权时，两个儿子都已经结婚，大儿子媳妇生了一个孩子，但二儿子媳妇没有孩子。本来是四人四份地，现在因为确权把新增人口作为共有人载明在证书上，表明家里的承包地每人都有一份，那么可能二儿子的媳妇要提出异议了：老大的孩子也拿了一份，而老二还没有孩子，是不是得要求预留一份给老二的孩子？即使在农地不值钱的时候，大家也会在意，要是在城近郊区土地被征用，分一份地就可能拿到几十万、上百万元，矛盾就会激化。

二是对其他集体经济组织成员的“侵权”。在家庭外部，农户之间也会有矛盾问题，道理也是一样的。土地管理法实施细则第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，“征收土地的安置补助费……由农村集体经济组织管理和使用。”既然是集体使用，那么张家增加了5口人，而李家不但没有增加还减少了人口，一份地价值几十万、几百万元，张家多出那么多人来拿钱，岂不等于减少了李家的财产？

鉴于这样的问题，确权登记颁证工作过程中可以做好这样的几件事：

第一，将二轮承包后的新增人口一律登记为非城非农的“居民”。因为他们是二轮承包后出生的新增人口，他们无承包地权可确，就不再写进确权后的家庭承包土地共有人名单中。这样做，既肯定和维护了“增人不增地、减人不减地”原则，可以消除可能发生的侵权问题以及承包关系调整问题，也可顺应农业转移人口市民化的需要，推进户籍制度改革。而如果把他们列入家庭承包经营权共有人，其实也就明确固定了他们的农村户籍和农民身份，当他们进城务工想要落户城市，或者考上大学后留在城市工作，按照有关政策，有关方面还要为本来不存在的土地权益需要付出一定代价。

第二，尽快修订《农村土地承包法》，解决农村土地承包经营权的继承问题。现行土地承包法没有规定承包经营权是否可以继承的问题。该法第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”这两个条款都不是对承包经营权是否可以继承的规定，而涉及中央相关文件所强调的农村土地承包关系“长久不变”，尤其是，到2015年确权登记颁证时，许多二轮承包时承包了土地的老人已经老去或者即将老去，他们应该有法定的继承人，来继承他们的土地财产权利。此次确权登记颁证所颁之证书上的家庭承包土地的共有人，除了二轮承包时的承包人，还可以是某个承包人指定的继承人，这个继承人倒也可以是家庭中的年轻成员，哪怕他可能还是一个婴儿。有学者建议实行“长子继承制”，或许由当事人自主决定更好一些。无疑，这个继承人在新颁发的证书上应当是替代了被继承的承包人。

第三，确认外嫁女的承包经营权拥有者的身份和权利。1998年以前出生的女孩也都分得了承包地，长大后如果嫁到外地，丈夫家在另一个地方的农村，那里的承包地已经分配完毕，如果不能从父母兄弟家里分得她的一份土地收益，她的利益就受损了。因此，如果原籍村里按照法律规定没有收回她的承包地，从理论上说，此次确权登记颁证应当明确，应当算是她的承包地流转给了她的父母兄弟，她可以以承包经营权拥有者的名义，向父母兄弟要求取得流转土地的收益。

从改革的意义上看，借此机会推进农村户籍制度改革、明确二轮承包后新增人口的非城非农“居民”身份，可以成为农村改革的一个突破：不仅可以消除“农民”身份的束缚、以利于他们自由选择进城还是返乡（二轮承包时未能承包土地的农村青年大多数已经进城务工），更可以借此机会，对农民集体经济组织成员资格进行界定确认。

“农民集体”应当有多个

如果进行户籍制度改革，确认二轮承包后新增人口的“居民”身份，是不是说他们不再是当地“农民集体经济组织”成员了呢？当然不是。他们不是承包地集体所有者的成员，还可以是另一些“集体”的成员。

事实上，从“增人不增地、减人不减地”成为国家政策和法律起，农村耕地的集体所有之“集体”成员资格也已经确定，并且成员范围已经封闭、不再开放。某个人是某个行政村某个村民小组的居民，但他是二轮承包以后出生的，就不可能也不应当成为这个村民小组的“农村集体土地”所有者成员，即使他将来一生居住在这个村民小组里，在这里当农民耕种土地，他也只能流转他人土地耕种，可以拥有经营权，而不再成为承包权的拥有者。

但是，一个人只要其父母户籍和本人户籍登记在这个行政村村民小组，他（她）就是这个行政村村民小组农民集体的成员，没有机会成为本村承包地集体所有者成员，但还可以是村其他集体经济组织的成员。比如说，在二轮发包、承包时，一些农村地区有意识留下了一些耕地，作为村民委员会或村民小组直接控制的土地资源，或者有一些承包人退回并且未处理的耕地等，这些地方的村民委员会、村民小组把这些耕地发包给本村村民或者外来农民，直接收取租金作为集体经济组织的收入。那么作为这个村民小组或行政村农民集体成员，也是这些土地的集体所有者成员，有资格分得其中收益。也就是说，农村耕地作为承包地的所有者集体有两种，一是耕地承包者集体，二是村民共有耕地所有者集体，后者并没有对二轮承包后新增人口封闭。

事实上，类似的情况还有许多。比如宅基地，也是村民集体共有的。没有机会获得承包地的人，也有权依法向村民委员会要求分得一块宅基地，取得其使用权。而只要一个村民依据相关法律程序取得了宅基地，他就是村宅基地集体所有之“集体”的成员。通常和宅基地连在一起的自留地、自留山，是家庭成员共同拥有，但自留地也是农民集体所有，所以取得了自留地的村民，也是自留地集体所有权人。

再比如村办集体企业，它是利用集体的积累和收益投资的项目，那就应该是所有村民都有份的。农村集体经济组织应当也包含由部分村民举办的经济体，比如农民合作社，那只与参与人有关，与其他村民无关。而从市场经济发展的趋势看，这样的经济体在农村经济中将会占据越来越重要的地位。

有的地方在分配集体经济收益时，仍然把外嫁女作为集体经济组织成员，给予各种形式的补偿，这是有依据的。比如说，一个外嫁女出嫁时集体经济组织并没有解除她与本集体经济组织的产权关系，那么本集体经济组织创办的企业取得了收益，她就有权要求取得她的财产权收益份额。外嫁女不仅可能原来是一个村土地集体所有者成员，可能还是村里其他集体经济组织成员。

行政村中最大的集体是全体村民，但这个集体并不是同“农民集体经济组织”完全重合的，尤其不与村承包地所有者集体重合。全体村民是一个社会组织，它的机构是村民大会，是村民自治组织，每个居住在这个村社区中的居民都有权参加村民自治，参与农村社区公共生活，但不一定是村每一个“集体经济组织”的成员。一些地方有城市居民（包括一些城市退休官员、退休学者专家）定居在村里，虽然他既没有承包地，也没有宅基地（按照现行法律和政策他没有资格申请分配宅基地，或者购买农房或宅基地，但可以长期租住村民的房子），但作为村里的常住人口，他不仅应当有权在村里依法从事各种生产经营活动，也应当有权参与村民自治。

有的村民离开了本村、进城落户，按照户籍制度改革的精神，他及其家庭成员会取得所在城市的居住证，从理论上说，他作为居住地常住人口，就应该在那里取得社区公共生活的参与权，而不再参与家乡的村民自治，虽然他可能还保留了村承包地所有者集体等等集体的成员资格，有权参加相关集体经济组织的活动。

在确权基础上理顺农村居民法律关系

在确权基础上推进户籍制度改革，首先可以确认二轮承包后新增人口的居民身份，事实上，同时也可以将其他农村居民重新登记为“居民”。因为确权登记颁证以后，承包了土地的农村居民并不一定是“农民”，他可以将土地流转给“专业农民”、“职业农民”，自己进城务工，甚至进城落户，也可以留在农村，转而从事非农行业。农村居民不一定是农民，“农民”可以不再是身份，而是职业。

与此同时，不同的农民集体经济组织，可以形成各自的组织，如作为耕地承包者可以为了共同利益结成更紧密的关系，比如建立某些专业合作社；宅基地所有者集体可以经常开会研究宅基地的问题，等等。各类利益群体各自依法组织起来，更好地维护和发展自己的合法权益，也将成为进一步落实和完善村民自治的有利条件。

由此，农村社会也可以更加开放。就农业发展而言，既然所有权已经落实、承包权已经稳定，经营权应当可以向任何人开放，有志于参与农村发展的人想要进入农村应当不再受到限制。当有意愿进入农村的各方面人员都可以进入到农村的各种“集体”中，农村发展将注入新的动力和活力。

在此基础上，立法机关应尽快制定一部《农村集体经济组织法》，对农村各种集体经济组织及其成员的产权关系、活动方式等等进行规范，从而推动农村经济社会加快发展，保护和保障农民利益，并推动农村基层群众自治制度、基层协商民主制度不断发展完善。