风再起时｜中国入世20年：金融服务的开放与监管

从中国加入世界贸易组织二十年的实践看，前十年主要体现为有限的金融服务开放，并以开放倒逼监管跟进；后十年尤其是后五年主要体现为主动的金融服务开放，并逐步采取靠前监管并服务于更大范围的开放。

加入世贸组织二十年来，中国金融服务的开放与监管相互约束又相互促进，并在中国逐步形成了金融服务不断开放，金融监管能力不断提升的格局。未来，中国将进一步统筹金融服务的开放和监管，在持续扩大金融服务市场开放的同时，进一步提升金融服务监管的效能，实现以开放促监管，以监管服务于开放的良性互动局面。

一、中国金融服务的有限开放与倒逼监管

中国加入世贸组织的前十年，主要是适应和学习WTO金融服务贸易规则的阶段。在对外开放上，中国主要以金融开放换取WTO其他成员服务及货物贸易的开放，开放程度较为有限。

中国作为被申诉人的两起金融服务纠纷案件，就清晰地反映了这一点。

一起案件是2008年欧盟、美国和加拿大诉中国金融信息案。起因是2006年9月10日，新华社发布《外国通讯社在中国境内发布新闻信息管理办法》（以下简称《管理办法》），规定外国通讯社在中国境内发布新闻信息，应当经过新华社批准，并由新华社指定的机构代理。欧盟、美国和加拿大作为全球主要金融信息服务提供商的所在国，认为《管理办法》违反了中国入世时的“已获权利”和“独立监管”的承诺，影响了本国机构在中国开展金融信息服务，为此向中国提出磋商请求。在磋商阶段，中国承诺设立独立的新监管机构以取代新华社的监管职责，并将废止《管理办法》允许外国金融信息服务供应商提供直接金融信息服务，并进一步确认国民待遇原则。

另一起案件是2010年美国向WTO提出申诉，指控中国与电子支付服务有关的措施违反了入世承诺，其中涉及监管的主要争议就是“清算和结算服务”是否属于中国入市承诺开放的“所有支付和汇划服务”。最终专家组于2012年发布专家组报告支持了美国的主张，裁定中国应当开放“清算和结算服务”。尽管中方不接受专家组的裁决，但中国人民银行仍于2017年宣布将全面开放支付的清算和结算服务。

在监管层面上，在加入世贸组织的初期，中国的金融监管仍处于学习和不断补齐短板的阶段，监管规则的完备程度和监管能力都存在欠缺。中国在加入世贸组织谈判时，在金融服务的开放承诺方式上采用正面清单而不是负面清单，只开放了部分金融服务部门并较少对跨境交付的贸易方式作出承诺，也是考虑到自身的监管现状。

但是，加入世贸组织后，中国的金融监管在某种程度上就要受到多边贸易规则的规制，表现为不能违反市场准入承诺，任意禁止境外金融服务的进入；不能违反国民待遇承诺，任意制定针对境外金融机构的歧视性监管规则。

这都严重考验着中国的监管能力和水平，并倒逼中国不断修订本国金融监管规则。典型的表现就是，在2008年欧盟、美国和加拿大诉中国金融信息案磋商解决后，中国制定出台了《外国机构在中国境内提供金融信息服务管理规定》，就是为了既要符合WTO组织规则，又不削弱监管并要着力提高监管效能；在2012年专家组裁定中国应当开放“清算和结算服务”后，中国陆续出台的《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》《银行卡清算机构管理办法》等，实质上也是在逐步开放“清算和结算服务”市场的情况下补齐监管的短板。

总之，中国加入世贸组织的前十年，中国的金融服务更多的呈现为一种有限开放的状态，同时开放本身增加本国金融市场的复杂性，给金融监管带来挑战。然而，在WTO多边贸易规则体系的约束下，中国的金融监管不能简单地通过禁止境外金融服务进入的方式来规避这种挑战，这就倒逼中国不断提高监管的科学性和有效性。

二、中国金融服务的主动开放与靠前强化监管

随着金融监管经验的积累和认知的加深，中国金融监管能力在加入世贸组织后持续增强。在加入世贸组织的后十年尤其是后五年间，中国逐步从金融服务的有限开放与倒逼监管过渡为主动开放与靠前强化监管。

从宏观布局上看，最能体现中国金融业主动对外开放的举措是自贸区建设和“一带一路倡议”。

中国自2013年9月建立上海自贸区以来，已在全国21个省市都规划建成了自贸区，基本在全国范围内形成了较为全面的金融开放格局。自贸区为境外投资便利化、国际金融平台建设、人民币国际化等提供了更为宽松的监管环境，有利于金融业开放的先行先试。

“一带一路倡议”本身就为中国金融业对外开放创造了契机，金融业的开放格局也有力的推动了“一带一路倡议”的落实。“一代一路倡议”反映了中国金融业以更高水平融入国内国际双循环，推进跨境人民币投融资合作，促进投融资便利化的决心和努力。

从微观举措上看，中国允许境外金融机构进入中国市场的广度和深度不断加强。从2018年4月起，中国取消了银行、证券、基金、期货、人身险等领域外资持股比例限制，外资股东资质要求不断放宽；在企业征信、评级、支付等领域给予外资国民待遇；资本市场互联互通不断深化，体现了由点到面，由浅到深的全方位金融开放。并且，这些金融对外开放的具体措施已经超出了中国所作出的入世承诺。

与主动对外开放相匹配，中国的监管也在靠前部署和加强。在2017年10月19日的中共十九大中央金融系统代表团讨论会上，时任央行行长周小川就强调，在进一步扩大金融开放的同时，金融监管会越来越严格；时任银监会主席郭树清也表示，在金融开放的大局下，未来将进一步加强风险管理，金融监管会越来越严。

自2017年2月开始，银监会就相继组织开展了“三违反”（违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章）、“三套利”（监管套利、空转套利、关联套利）、“四不当”（不当创新、不当交易、不当激励、不当收费）以及股权和对外投资、机构和高管、规章制度、业务、产品、行业廉洁风险等十个方面的专项治理，也颇有点为迎接更加全面和深入的金融开放做监管准备的意味。随后，2021年7月21日国务院召开常务委员会也明确指出，在金融业对外主动开放的背景下，要进一步完善宏观审慎政策框架，构建系统性金融风险监测、评估和预警机制，保持金融市场平稳运行。

总之，中国入世的后十年尤其是后五年来，中国金融开放不是迫于外部压力或是被动选择，而是针对中国经济改革、金融发展现实情况作出的主动选择。中国的金融监管也不再是对境外金融机构开展金融服务“一禁了之”，而是配合金融开放的大局提前作出谋划，着力提高监管的效能，在保障本国金融安全的基础上，为境外金融机构提供更为公平的竞争环境。

三、中国统筹推进金融服务的开放与监管

处理好金融服务开放与监管的关系，是中国加入世贸组织需要面对的重要课题，也是中国加入世贸组织二十年来的重要经验总结。金融服务的开放程度与监管能力应当相匹配，监管跟不上开放，抑或是监管不能服务于进一步开放，都会损害国家、行业以及金融消费者的权益。

一方面，金融服务关乎一国金融安全和消费者权权益，如果不考虑本国的监管能力而一味的开放，就可能诱发跨境“监管套利”，造成金融安全风险和消费者权益受损的情况；另一方面，金融服务也是事关国家产业利益和消费者福祉的基础性服务，如果不考虑本国金融服务产业参与国际竞争以及消费多元化和便利化的需要，而一味以监管为由阻碍开放，也会损害到本国产业发展的竞争力和消费者的消费体验。毕竟，国内金融机构只有更广泛的参与国际竞争，才能更有活力，而消费者也能从更加开放的金融服务市场中获得更加优质的金融产品。

从中国加入世贸组织二十年的经验看，有序的金融服务市场开放，并没有削弱本国金融机构的市场竞争力，反而倒逼本国金融机构主动融入国际竞争，通过强化技术引进和经营管理模式学习，增强了市场竞争能力，促进了中国金融业的健康发展；而金融监管是对外开放的前提和安全保障，金融监管不但不应成为金融开放的阻碍，并且应该主动为金融开放提供良好的公平竞争环境和安全稳定局面。因此，金融监管不是简单地将境外金融机构“拒之门外”，而是要增强应对国内国外因素交织复杂局面的能力，着力提高金融监管针对性和科学性。

未来，中国金融业开放的格局不会改变，统筹推进金融开放与监管是中国加入世贸组织二十年取得的重要宝贵经验，中国应当进一步的坚持和完善。

在金融开放上，一是全面落实准入前国民待遇和负面清单制度，进一步放宽外资准入限制，为境外金融机构提供更为公平的竞争环境；二是进一步借助自贸区（港）和“一带一路”建设，按照国际化、市场化、法治化原则，进一步便利境外投资者使用人民币投资境内债券和股票，优化金融市场互联互通安排。

在金融监管上，应当在坚持开放的同时重视防范金融风险，使监管能力与开放程度相匹配。进一步健全和完善“宏观审慎+微观审慎”两位一体的金融监管体系，突出功能监管和行为监管，并加强金融监管的国际协调与合作，严防金融监管套利，防范金融风险的跨境传递。

（作者李晓楠为郑州大学法学院讲师，对外经贸大学法学博士）