WTO改革面临的重大原则问题——论发展中成员的差别待遇

文/霍建国，中国世界贸易组织研究会副会长、研究员

关于世界贸易组织（WTO）改革的讨论，自2017年第十一届WTO贸易部长级会议以来不断升温。2018年以来，美国、欧盟、日本及加拿大等WTO成员分别牵头不断就改革议题进行沟通协商，并发表了多个文件和声明，我国也在不同场合发布了针对WTO改革的原则和立场文件。我们不仅同欧盟保持着密切的联系，而且多次召开小型部长级会议共同探讨改革的方向和路径。从目前态势看，各方对改革的诉求仍存在较大差异，美国关心的是市场扭曲问题和发展中国家享受的差别优惠待遇问题，欧盟关心的是国有企业竞争中立政策和规范补贴纪律问题，中方和更多成员主张要优先解决WTO上诉机构瘫痪问题，日本强调的是要关注解决WTO的职能和加强贸易审议的通报机制问题。总之，WTO改革态势错综复杂，美国多次指责中国违背WTO规则，认为中国存在非市场竞争的众多因素，并强调中国等一些新兴工业化成员不应继续享受发展中成员的差别优惠待遇，企图将WTO改革的矛头指向中国。表面上看，此次改革的矛盾似乎主要集中在发达国家和发展中国家之间，实则是当今世界几大主要贸易方争夺贸易规则话语权的竞争，更是国家利益之争，是一场尖锐的博弈过程。

自2019年2月以来，美国一改之前只破不立的态度，开始对部分议题提出了自己的建议和方案。特别是针对发展中成员享受的差别优惠待遇问题，单方面提出了四个“毕业”条件，即G20 成员、OECD成员、人均收入达到中等水平的国家以及贸易额占千分之六以上的国家。针对美国的提议，中国驻世贸组织首席代表在2019年4月召开的世贸组织理事会上，对美方的文件进行了严厉的驳斥，有力地维护了发展中成员的核心利益，得到了广大发展中成员的认可和普遍支持，美国随后即扬言要单方面采取措施。2020年2月10日，美国贸易代表办公室宣布取消包括中国在内的25个发展中经济体的优惠待遇的文件，这可以理解为美国根据WTO 改革形势采取的针对性措施。美国的这一做法不仅不符合WTO的基本原则，同时也是对国际多边规则的明显挑衅，进一步暴露了美国单边主义和霸权主义的一贯做法，其结果必然导致广大发展中国家的反对，并将使美国在世贸组织中变得更加孤立。在此我们有必要探讨一下发展中国家差别优惠待遇的由来及其历史作用，阐明中国的立场和态度。

一、发展中国家享受差别优惠待遇的历史背景探究

作为多边贸易体制的权威组织和法律基础，WTO为经济全球化和世界经济贸易的健康发展作出了巨大的历史贡献。WTO规则体制不仅是全球市场经济发展机制的精华，同时也是促进贸易和发展，推动经济全球化的法律依据和组织保障。这是当今任何其他全球性和区域性经济贸易组织无法替代的。关于在WTO中发展中国家享受差别优惠待遇原则的形成，大致经历了四个发展演变过程。

1. 第一阶段：原则共识的形成

世贸组织的前身是1947年美国主导成立的关税与贸易总协定，最初仅有23个缔约国，分别是美国、英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、捷克、中国、印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、古巴、巴西、智利、津巴布韦、南非、黎巴嫩和叙利亚，其中至少有12个成员代表了发展中国家身份，但这些国家当时基本按照与发达国家相同的条件和义务加入了关税与贸易总协定。鉴于这些国家在经济发展方面同欧美发达国家存在较大的差异，总协定第18条特意安排了“幼稚产业保护条款”和第12条“国际收支平衡条款”，用以平衡发展中成员的利益。后于1955年，第18条经修改又增加了B款，即在政府对经济发展的资助方面，放宽了对发展中缔约方的要求，允许发展中成员因国际收支原因或为建立特定工业而实施贸易限制，这可以理解为在关贸总协定中首次体现的针对发展中国家的差别优惠待遇概念。

2. 第二阶段：普惠制条款的确立

1964年，世界民族独立运动和发展中国家加快经济发展诉求的呼声持续上升，联合国贸发会议（UNCTAD）成立，在关贸总协定内也相应建立了贸易与发展委员会，负责协调与贸易发展有关的事宜，帮助发展中国家发展贸易。同时在关贸总协定中又增加了“贸易与发展”部分条款内容，呼吁发达缔约方努力放宽对发展中缔约方有特殊出口利益产品的市场准入条件，并在贸易谈判中不要求发展中缔约方做出对等减让，但这些条款属于“最佳努力条款”，不具有法律约束力。1968年，美国表示接受贸发会要求的普惠制条件，即工业化国家在非对等的条件下单方面向发展中成员提供关税优惠。其后更多的发达国家均对非洲为主的发展中国家先后落实了普惠制安排。这就为差别优惠待遇的实质生效奠定了基础。

3. 第三阶段：授权条款的产生

1979 年，在东京回合结束时各方达成了《对发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更全面参与的决定》，即“授权条款”的产生为特殊与差别待遇条款提供了永久法律依据。东京回合有73个发展中经济体参加了谈判，从历史的角度看，尽管在贸易发展问题讨论中存在着严重的分歧，但东京回合从总体上扭转了国际上严重的贸易保护主义倾向，“授权条款”允许发达缔约方给予发展中缔约方普遍优惠待遇，发展中缔约方可以在实施非关税措施协议方面享有差别和优惠待遇。此外，东京回合制定的非关税措施守则也对发展中成员如何履行其义务作了特殊规定。这些规定在《乌拉圭回合》第八轮谈判各个协议中都得到了不同程度的体现，特别是在最惠国待遇问题、服务贸易开放、市场准入以及知识产权保护等方面，发展中国家都不同程度地享受到了差别优惠待遇，具体优惠项总计达145项。

4. 第四阶段：执行中产生的争议

美国对发展中国家享受的差别优惠待遇一直颇有微词，在行动上亦不积极，主要表现在对发展中成员的市场准入谈判要价十分苛刻。2017年在布宜诺斯艾利斯召开的第十一届WTO贸易部长级会议上，美国贸易代表再次提出要澄清对发展议题的理解，认为规则不能只约束少数发达成员，而大多数发展中成员却得以享受差别与优惠待遇，同时要求要大幅度减少发展中成员享受的各项优惠待遇，部长级会议就此议题展开了十分激烈的争论，难以达成共识。此后在2018年，以美国为首的部分发达成员又提出了对发展中成员进行再分类的要求，并提出了采取毕业制或个案处理的原则，同时美国强调可以继续给予最不发达国家差别优惠待遇，但不同意更加先进的发展中国家自动享有差别待遇。发展中国家则认为，这一原则的实施从历史的角度看对于促进发展中国家的经济贸易发展产生了积极的效果，不应否认这一条款存在的合理性，同时认为如果采取自我证实的方法将增加发展中国家额外的负担。差别优惠待遇作为一项权利，如何使用、在何种程度上使用应充分听取广大发展中成员的意见，而不应由美国制定标准。

自1995年WTO成立以来，围绕如何改善和提升WTO机制的公平和效率问题的讨论从未间断。尤其是在2001年发起的多哈回合谈判久拖不决的情况下，WTO体制内存在的问题更加凸显，使得对WTO体制本身的质疑不断上升。如WTO协商一致为主的决策机制导致其效率低下，谈判功能几乎停滞。1995年至今，WTO成员仅仅在贸易便利化和农业出口补贴等少数议题上达成了一致。而WTO成立25年来，世界贸易的扩张和贸易新模式不断涌现，WTO成员也没能就有关新议题制定出新的规则。为了维护WTO的权威性，更好地发挥其促进世界经济贸易发展的积极作用，WTO的确存在改革的内在需要，但改革的重点不应聚焦在发展中国家享有的差别与优惠待遇问题之上。

二、对发展中国家差别优惠待遇的态度和认识

当前对WTO改革的争论与探讨主要来自美国这一外部压力。特朗普总统上台后就公开表明对WTO的不满，质疑WTO上诉机构的有效性以及对美国存在的不公平裁决，尤其是美国对WTO上诉机构大法官任命的杯葛，已造成世贸组织争端解决机制中的上诉机构实质性停摆。作为WTO“皇冠上的明珠”，争端解决机制如果全面瓦解，这对国际经济贸易治理和WTO的权威将是巨大的影响和冲击。同时美国还不断指责中国等新兴经济体利用WTO给予发展中成员的差别与优惠待遇获取不公平竞争优势，主张中国等部分成员尽快从发展中成员资格中“毕业”。美国所采取的一系列强势单边举动在WTO成员中引起强烈反响，部分WTO发达成员担心美国会退出WTO，不得不迁就并倾向于接受美国意图系统改造WTO的主张。而欧盟、加拿大、日本等主要成员既对美国的行为不满，同时又不希望美国抛弃WTO，当然也不排除这些国家有意借美国之力约束限制中国的发展。实际情况是中国并没有完全享受到发展中国家的差别优惠待遇，当然在加入世贸组织谈判时，我国坚持以发展中国家身份加入，所以在农产品补贴、工业品关税、服务业开放和知识产权保护等方面基本参照了发展中国家的开放标准，部分开放承诺水平是居于发达国家和发展中国家之间的标准。而入世后，我们随着经济的快速发展，又单方面采取了一系列自主降税和自主开放的举措，所以今天美国对中国的指责是毫无依据的。当然无论各成员方抱有何种目的，中国应高度重视参与WTO改革的讨论与磋商，积极发挥中国在多边贸易体制中的作用和影响力，旗帜鲜明地亮出我们针对WTO改革和发展中国家差别优惠待遇问题的态度和观点。

（一）中国高度重视各方提案，积极做好各种应对准备

WTO改革势在必行。目前也已经出现了多个提案和建议方案，如欧盟委员会关于WTO现代化的概念文件、加拿大联合欧日等13方（没有美国、中国）形成的《加强与提升WTO》文件、中国发布的WTO改革立场文件等。此外，还有正式提交到WTO的相关议案，如美欧日联合提交的关于增强透明度和通报义务的提案，中国和欧盟联合其他成员提交的推动尽快启动上诉机构成员遴选的提案，以及美国提交的有关解决发展中国家享受差别优惠待遇的提案等。这些方案、建议、草案充分彰显了主要成员针对WTO改革的不同诉求。然而，WTO成员在改革问题上既有共同利益诉求，同时也存在着显著的利益分歧，中国应认真研究各方诉求的合理性，根据事态发展前景，结合我国的核心利益，准备好我们的意见和建议，争取发挥积极的引导作用。

（二）坚决维护发展中国家差别优惠待遇原则

WTO机制中关于发展中国家的差别优惠待遇，是一个重大的原则问题。自WTO成立以来，发展中国家积极参与多边贸易体制，在目前164个成员中，85%属于发展中成员，其中部分发展中成员的经济贸易发展确实发生了巨大的变化，这一变化是符合联合国确立的千年发展目标的，是一个积极的变化，对于发展中成员取得的成绩应予以充分肯定，而美国提出的新标准表面上看似乎有一定的合理性，但实际上其动机和科学性是经不起推敲的。

首先，它同WTO明确的宗旨是相违背的。在关于成立WTO的《马拉喀什声明》中，明确指出WTO的宗旨是为了促进贸易与就业发展，实现经济发展的繁荣。因此，如果过早地剥夺部分发展中国家享受差别优惠待遇的权利，将会对这些国家的发展带来新的困难和压力，不符合WTO的基本宗旨。

其次，差别优惠待遇只是一个原则要求，并没有明确的享受标准，在实际执行中基本是通过谈判承诺来实现的，体现了共同而有区别的责任，这一原则的存在是WTO 的一个创举和魅力所在，是符合众多发展中国家的实际情况的。在过去的发展中也证明了这一原则的存在有利于激发更多的发展中国家参与多边贸易体制，共同推动全球贸易的发展，效果应予以充分肯定。

再次，要看到发展中国家不仅在经济社会发展方面与发达国家存在较明显的差距，更严重的是在人力资本建设和参与多边体制的能力方面仍存在明显的差距，如果现在取消差别优惠待遇，将使发展中国家面临更困难的发展状况。

复次，WTO 的原则是协商一致，个别国家的标准不应成为强加在众多成员头上的一个新的标准。因此，美国提出的标准应由广大的发展中国家充分发表意见，并做出最后的选择。

（三）在维护发展中成员利益的同时，加强同发达成员的沟通

上述提到的有关WTO改革的方案大多是发达国家提出的，而印度、巴西、南非等重要的新兴经济体对WTO改革至今仍没有做出明确表态。目前WTO共有164个成员，其中除OECD成员外，85%是发展中成员，我们坚信缺少发展中国家参与的WTO改革是不可能成功的。虽然当前有关WTO改革的讨论非常热烈，但还未形成正式的文件和具体的改革路径及方法，也没有启动正式的谈判议程，依然处于沟通和协商阶段。所以在原则问题上，我们要坚决维护发展中成员的利益，在相关议题上也要注意加强同发达成员的沟通与协商，以求同存异争取在众多议题讨论中的主动性。

（四）引导国际社会批驳美国的立场，形成舆论上的主动

新一轮改革不仅不应该将重点定位在取消发展中国家的差别优惠待遇方面，而应该更加积极地考虑发展中国家的关注与诉求。美国就发展中国家的特殊和差别优惠待遇问题正式向WTO理事会提交的提案，显然与WTO改革的大方向是相矛盾的，这将成为WTO改革讨论中的一个热点和难点问题。

对于美国的提案，国际社会仍存在许多认识上的偏差，在国内舆论界也存在一定的模糊认识，部分不了解WTO历史的人会认为美国的提案似乎有一定的合理性，对此一定要以摆事实、讲道理的方式对美国提案进行深入分析批驳。中国在这一问题上的坚持，绝不是单纯考虑到中国本身的利益，更多考虑的是整个发展中群体的利益和WTO的权威性，正因为WTO采用了发展中国家差别优惠待遇的原则，才得以吸引了164个成员参加，而且85%是来自发展中经济体。世界上绝对的公平是不存在的，从国际治理和国际规则的角度看，大多数国家所能接受的规则或符合大多数国家利益的规则就是公平的、合理的，任何时候共同而有区别的目标和责任都是实事求是的，是可行的，而按照美国的意见则是不可操作的，也是不现实的。所以，在WTO的改革中支持和维护发展中国家享有差别和优惠待遇是一个重大的原则问题，中国必须坚决予以捍卫。

三、中国参与推进WTO改革的政策建议

长期以来，WTO多边贸易体制确保了世界经济贸易稳定发展。而中国作为WTO多边贸易体制的受益者和贡献者之一，将始终支持和维护WTO的基本原则，坚决反对单边主义，以及任何一个成员将其国内法凌驾于多边规则之上。因此，中国有必要团结广大的发展中成员共同维护WTO的基本原则，捍卫发展中国家的权利与义务，同时我们也要根据中国的发展实际在WTO改革的具体议题上体现出一定的灵活性，发挥中国的影响力，贡献中国智慧，展现中国负责任大国的姿态。

（一）将WTO改革与深化国内经济体制改革和扩大开放紧密结合起来

WTO改革关乎我国外部环境的稳定以及更高水平开放型体制的建设进程。改革开放40多年的历程证明，唯有坚持改革开放，中国才有更大的发展空间。我们需要按照中国发展的历程和自主改革的时间表，进一步扩大改革开放。同时，在参与WTO改革的讨论时也要与中国的改革开放结合起来。要认真研究哪些领域我们可以更加主动改革，对于那些既符合国际规则惯例、又符合我国长远利益的议题，即便是美欧等发达经济体提出的，也可予以积极考虑。在推动WTO改革的同时，加快推进加入 CPTPP的谈判，梳理那些符合中国现状和发展目标的规则，加快在国内有条件的地区进行大胆的压力测试，推动建设更高水平开放型经济新体制。

（二）争取更多的盟友以化解外部压力

WTO改革既有内在动力，也有外在压力。目前最为紧迫的是化解外部压力，如坚决维护发展中成员利益，优先解决上诉机构成员的任命问题，在这些议题上中国与绝大多数WTO成员的利益一致。目前中欧已经提交了联合提案，要继续联合更多WTO成员，形成一定的影响力和推进力度，争取形成舆论上的主动。

推动WTO改革要尽量争取更多盟友。在多边场合，盟友并不是固定不变的，在不同的议题上，各方的利益都会有所不同。因此，我们还要在不同的议题上与相同或不同主张的成员积极协商，以增强谈判的筹码和地位。作为发展中国家，中国与发展中成员有很多利益共同点，要加强与发展中成员的沟通，了解他们在WTO改革中的诉求和关注，尤其是针对美国提交的有关部分发展中成员提前“毕业”的提案，中国和发展中成员的利益高度一致，可共同应对，注重团结发展中成员以确保发展议题的实现。

（三）WTO改革要兼顾传统议题与新议题

美国等发达国家最为关切的是国有企业问题、“竞争中立”、补贴纪律、电子商务等新议题，这些虽是世界经济贸易发展所需要的，但是，在原有的传统议题尚未解决的情况下，马上转入新议题的谈判不太现实，大多数发展中成员也不会接受。只有将二者有机结合起来，对新议题的讨论才可能会更加顺利。

鉴于WTO改革正在讨论中，不太可能马上进入到具体规则的谈判，中国应抓住这一讨论的有利时机，将长期以来各方关注和主张提上议程，供WTO成员讨论。这些问题包括个别成员把其国内法置于国际法之上，不认真遵守世贸组织的裁决，滥用贸易救济，滥用所谓“国家安全”对其他成员随意征收高额关税和限制其他成员企业的正当投资行为；限制高技术产品出口等政府行政干预措施；对扭曲农产品贸易的巨额补贴；长期忽视发展中国家对可持续发展的合理要求等，我们应坚持优先解决长期以来一直困扰WTO正常运转的有关问题。

（四）推进WTO改革的同时，要更加积极地加速推进区域自贸协定进程

初步判断，WTO改革难以在短期内完成。因此，一方面，我国要尽力参与并推进WTO改革；另一方面，要做好一段时间内WTO多边贸易体制无法正常运转的准备，加速推进与我发展有利的自贸区战略，积极开展区域间的自贸谈判，如维护并坚决落实即将生效的RCEP协定、积极改善同欧盟的关系、推动中欧BIT协议早日启动以及尽早全面启动中国加入CPTPP的谈判进程等，以自贸区进程的加快和成功，反过来增加我国参与推进WTO改革的筹码。

（五）在国内各部门普及WTO规则，了解WTO改革的动向，主动对标国际高水平开放的规则体系，在WTO改革的讨论中争取主动

WTO改革是一项长期复杂的渐进过程，因此，加强对WTO规则的研究和宣传非常重要。对外应重点宣传我国支持多边贸易体制的理念和维护发展中成员利益的决心，对内则可以将更高水平开放同对标国际规则相结合，坚决纠正目前我国经济贸易政策中存在的不符合多边贸易规则的有关规章制度和部门管理文件。继续进行WTO规则的普及和再教育，为推进我国建设更高水平开放型经济新体制创造有利条件。