中央经济工作会议折射能耗双控政策之变：尽早转为碳排放双控

据新华社消息，中央经济工作会议12月8日至10日在北京举行。澎湃新闻注意到，与2020年中央经济工作会议围绕碳达峰、碳中和的表述相比，今年的会议进一步明确了双碳工作执行和能源转型的节奏把握，是定调来年能源政策的最权威风向标。

会议指出，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要狠抓绿色低碳技术攻关。要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。

能源行业碳排放占全国总量的80%以上，是达成双碳目标的主战场。从传统化石能源过渡到新能源是个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。近年来中国新能源产业的发展成就举世瞩目，但可再生能源发电的随机性、波动性、间歇性意味着其高比例接入传统电力系统将推高系统成本，对电力系统安全稳定而言是严峻挑战，必须构建新型电力系统。中央经济工作会议释放的信息强调，能源转型要立足以煤为主的基本国情，先立后破，推动煤炭和新能源优化组合。现阶段，减碳不等于“一刀切”退煤。

“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”，是12月10日晚新华社发布中央经济工作会议通稿之后，新能源行业关注度最高的一条表述。有观点认为，这对于光伏供应链中高耗能的多晶硅环节和拉晶环节是重大利好，意味着光伏原材料生产将免于能耗总量考核。但多位行业分析人士对澎湃新闻解释称，这种理解并不正确，“原料”用能指的是化石能源不作为燃料使用而作为原料使用时，比如石油化工、煤化工、天然气化工，在这种情形下不再直接折算成能源纳入双控的总量控制。这条表述可视为对风电、光伏发电发展的鼓励，但不等于新能源上游高耗能环节的产能扩张可以无限制展开。

据第一财经报道，国家发改委副主任国家统计局局长宁吉喆在12月11日举行的2021-2022中国经济年会上对此进行了解释：“原料用能就是煤化工、石油化工。它（能源产品）转化为原料了，它并不是100%的排放二氧化碳到空气中，一般只有20%（排放），80%是转化成原料。但是燃料用能排放的都是二氧化碳，所以统计上要把它们分开计算，管理部门要考核，这些都提出了明确要求。”

实际上，就在今年多省份出现限电停产现象后，9月中旬国家发改委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》已就增强能源消费总量管理弹性、能耗双控差别化管理作出调整。 该《方案》提出，根据各省（自治区、 直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。 新政策进一步强调了新增可再生能源不纳入能源消费总量控制，这将显著提高各地、尤其是能耗双控紧张地区建设可再生能源的意愿。

中央经济工作会议关于双碳工作表述的一大亮点，是“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。这是能耗双控制度实施以来、双碳目标提出以来的重大变化。

从能耗双控逐渐向碳排放双控过渡，有助于更为精准地保障双碳目标的实现。在化石能源占据绝对主导地位的能源体系中，能耗水平与碳排放水平直接挂钩、高度吻合，但随着低碳清洁能源逐渐成为主体能源，能耗双控考核须作出调整。业内人士认为，“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”的提出与上述双控机制调整相匹配，目的是为在碳排放双控出台之前将不产生碳排放或少量碳排放的项目挪出能源消费总量控制。