城市的未来丨户籍制度改革方向与公共服务需求的变化

【编者按】

由中国基金会发展论坛主办，招商局慈善基金会、“流动的中国”研究网络承办的“公共服务供给中的政府、市场与社会”主题论坛，于2021年11月17日上午在江苏省昆山市举行。西南财经大学经济与管理研究院副教授张吉鹏在本次论坛上发表了题为“户籍制度改革方向与公共服务需求的变化”的演讲。

第七次全国人口普查（“七普”）数据显示，中国流动人口规模已达3.76亿。人口迁徙在带动经济发展的同时，也产生了对公共服务需求的变化。基于人口流动、户籍制度渐进性改革的事实和制度背景，张吉鹏副教授在其主题演讲中探讨了我们可以透过哪些视角、把握哪些关键原则来理解公共服务需求的变化，以及政府、市场和社会组织可以如何充分发挥协同作用，来应对公共服务需求的变化。

以下是张吉鹏副教授主题演讲的文字整理稿，经本人审定。

面对公共服务需求变化的挑战，公共服务供给的结构要优化。图为2020年1月28日，广州市海珠区康乐村，各出入口有治安队员巡守，人员进入一律先测量体温。 这里聚集着以制衣业为生的大量流动人口，是广州著名的“城中村”。 视觉中国 资料

公共品既为人服务，也为产业服务，但归根到底还是为人服务。人口结构与空间分布的动态变化是理解公共服务需求变化的直接决定力量。

人口空间分布变化挑战公共服务供给

理解人口空间分布变化的核心是流动人口的界定和统计。从“五普”（2000年）、“六普”（2010年）、“七普”（2020年）数据中，我们可以看到如下关键事实和明显趋势：

·总人口的增长量跟流动人口的增量有强相关性。

·“七普”流动人口的“暴增”与城镇化和年轻群体的流动性提高密切相关，其中更多来自省内流动人口的增加。相较于“六普”，“七普”数据显示，城镇人口增加2.36亿，其中与城镇化相关的流动人口增量大约有1.58亿。这再次证明了城镇化是影响人口流动的重要因素。

·跨省流动人口仍然集中于东部，占部分地区总人口的比重可达30%-40%。不过中西部人口向省内中心城市集聚的趋势更为明显。

·人口流动在年龄上的差异明显，从“六普”数据看，0-15岁人口的流动比例（10-15%）远低于20-35岁的父母群体（25-35%），流动比例相差一倍多，这部分孩子待在老家的话就成为留守儿童。根据“七普”数据中0-9岁年龄段的1.8亿人口计算，估计有接近1亿的孩子不在父亲或者母亲身边。如此庞大的“留守”孩子群体既是问题，也是提升人力资本的发展机会。这也是为什么我们要大力呼吁让更多留守儿童跟父母“在一起”的重要原因。

·尽管流动群体的存量规模巨大，人口普查仍然大大低估了中国人口的真实流动规模。在国家统计局的界定中，流动人口特指在市辖区外层面上跨乡镇的“人户分离”，没有统计大规模的以高技能群体为代表的户籍迁移人口和外出务工回流群体，不能准确反映流动趋势。

人口空间分布的变化给公共服务供给和需求带来巨大挑战。

对公共服务来讲，首先要把握人口持续向城镇和发达城市集中的趋势，公共服务供给应跟随人口流动进行再配置。其实，人口流入地人均的公共资源更短缺。

其次，从微观个体的流动，特别是有外出务工经历的回流群体来看，子女照料、家庭团聚和父母赡养是他们考虑的决定性因素。因此，我们必须考虑如何让流动人口的家庭得到强有力的公共服务支持，来实现家庭迁移，而不是仅仅针对留守的儿童、老人和其他家庭成员来开展工作。

最后，老龄化是今后几十年主导公共服务需求变化的重要力量，老龄化群体对医院和养老院的健康和照料服务的需要会与日剧增。

户籍制度改革与公共服务均等化

国家政策也是影响公共服务配置的重要因素。公益行业讨论较多的举措，从脱贫攻坚到乡村振兴、城乡融合，将第三次分配纳入共同富裕的基础性制度安排等国家战略，城市发展规划、区域与产业政策等等，都影响到公共服务配置。

这里特别分享下户籍制度改革与公共服务均等化。

有户籍，意味着能享受所在地方的基本公共服务。2014年以来，结合国家推进新型城镇化建设的一系列举措，各大城市纷纷推出不同程度的户籍制度改革方案，降低落户门槛，推动重点群体落户，以居住证为基础推进公共服务均等化。这些措施会大大改进流动群体的公共服务获得，但是在具体推进中，有些情况需要留意。

一是户籍制度改革并非一步到位，受资源环境、经济发展需要等因素约束，各个城市户籍改革的落地执行是个非常复杂和缓慢的过程，特别是特大、超大城市，相对复杂，进展更慢。

二是户籍改革政策的设计以城镇人口规模为基础制定，这需要考虑城市规模随时间的动态变化。比如，2014年城区常住人口为100万到300万之间的Ⅱ型大城市，到2020年可能已发展成更大级别的300万以上500万以下人口的Ⅰ型大城市了，这就需要进一步放开更大规模城市的落户限制。

三是户籍改革在地区和城市内部也存在差异，比如在一些特大城市、超大城市内部，郊区可能相对宽松，中心城区就较严。这自然需要地区内部实现公共服务的再分配。

四是伴随户籍改革，政府也在透过相应政策推动公共服务均等化，比如以2015年国务院《居住证暂行条例》的通过为标志的公共服务供给均等化，逐步让地方符合条件的人口享受基本公共服务。还有尝试推动各类社会保险和公积金跨地区流动和使用的便利。在长三角珠三角等部分地区推行落户积分的跨城互认。

2014年以来的户籍改革和公共服务均等化变化，对人口流动、户籍迁移、就业和城市经济发展等方面带来什么影响？

基于微观数据的初步分析看，新一轮户改以来，户籍迁移群体有大幅度增加。空间上，大城市和小城市的户籍迁移群体的数量有增长，但为什么增长较大的是“两头”，还要做进一步研究。同时也能看到人口流动在各线城市都更加活跃，且以城镇化与经济集聚为动力的人口流动趋势愈加明显，这也是“七普”中流动人口数据大增的原因之一。

微观层面的2019年中国家庭金融调查数据显示：

·关于户籍迁移的原因和意愿，只有31%的流动人口受访者愿意获得目前居住地所在区/县的城镇地区户口。发达城市的迁移意愿稍高，但没有显著差别。

·关于跨市流动人口回流的主观意愿，当被问到是否打算回到户籍所在地时，有36%的人说会回。但至于具体回流时间，有近40%的人没有计划，因为他们的生活充满了不确定性。也有28%的人很坚决，要在一年之内回到户籍所在地。至于回流的去向，后来真正回到户籍所在村的其实只有30%左右，大部分人回到了户籍所在地的一些城镇地区和非农行业。

·当这些还在城里打工的人被问到，为什么要考虑回去时，16%的受访者选“父母照料”，12%选“孩子上学及照料”，7%选“健康原因”。反而是，选“原居住地落户困难”的仅占1%。

需要强调的是，以上这些数据是否说明户籍根本不重要？其实恰恰相反，这些数据是由户口价值、土地与宅基地权利、生活成本，特别是公共服务安排（特别是面向孩子、父母的安排）等种种因素带来的“结果”。比如，流动人口最担心的三件事，也就是父母、孩子、健康，都跟户籍有关，正是因为他们所在的城市还未能充分提供相应公共服务。这恰恰说明，户籍改革还待深化。

总之，户籍改革的核心不应该仅以降低人户分离的人数为目标，更重要的是让户籍与土地权利和公共服务安排等脱钩，特别要实现公共服务需求和供给在空间上的一致性。

让户籍制度改革惠及更多的普通劳动者

人口空间分布变化的背后，是人民对美好生活向往的空间属性问题。不论从就业机会、收入提高、公共服务的有效提供还是生活丰富性的需要来讲，应认识到不同空间对满足人民对美好生活向往的能力的差异性和各地地方发展的比较优势，这也取决于不同区域的特色，经济发展水平和潜力。

这背后有客观规律可循。人口向沿海地区、规模经济比较强的大城市及周边都市圈的集聚，流动人口的家庭团聚需求，和老龄化趋势都不以个人意志为转移。对规律的把握，有利于我们厘清方向。

地方公共财政的支出能力，通过影响产业发展和公共服务供给质量，也会影响人口流动，并反过来进一步影响需求。有些观点认为流动人口会挤占城市资源，事实上，流动人口带来的人口红利和集聚效应，直接贡献于地方经济增长和公共财政带，给城市带来了巨大的正外部性，但他们未能享受全面的地方公共服务。

同时，流动人口是众多城市公共服务的直接提供者和创造者，我们生活的城市环境和各类生活的便利离不开流动人口的贡献。所以，当我们谈流动人口的公共服务需求时，不能忽略这些流动人口本身就在为城市的公共服务供给做出重要贡献。相比于城市抢人才战，让户籍制度覆盖更多普通劳动者才是改革的方向。

公共服务结构优化有赖于政府、市场和社会三者的配合和互补

人口流动规模和方向存在不确定性，相应带来的公共需求的不确定性也非常值得关注。这背后仍有些原则可循。

“贫穷地区和人口流出地需要多投入”的观点，是出于公平和国家发展的考虑，但是公共服务供给应跟随人口流动进行动态再配置，人口流入地的资源总量相对而言可能更短缺。对此，政府预算需要有一定的预见性和前瞻性，考虑人口空间流动的动态视角。

尊重公共服务需求在个体层面的异质性也是非常重要的原则。以流动人口为例，随着城乡结构转型，该群体已出现高度分化，代际差异愈加明显。相比“农一代”，新生代农民工实现了不同的人力资本积累方式，他们的职业选择和居住偏好也更加去农化与入城化，呈现出很强的“入城不回村”趋势，更期望融入城市经济。迁移模式更多是跨省流动，对城市家庭生活和子女教育更加重视，普遍更认同城市的价值观。

面对公共服务需求变化的挑战，公共服务供给的结构要优化，这就涉及政府、市场和社会三者之间更好地配合和互补。政府应提供基础保障，更多满足托底功能。但在需求多元、优质公共服务稀缺的情况下，特别是当地方政府因财力、保障体系等方面存在约束而无法有效满足常住人口公共服务时，就尤为需要公共政策开放更多空间，在适度监管条件下尽量降低准入门槛，让市场和社会组织能够与政府分工协作良性互动，参与提供多元化、多层次的公共服务。

市场能基于市场机制将公共服务供给与可盈利结合，社会组织则基于公益原则，灵活响应个性化的需求，实际上都是在补充政府的资源总量布局和结构的不足。要做到这一点，需要观念和制度的更新。

以其他国家的社区发展为例，政府在每个社区提供免费的体育场，设施的质量不是最好，人也较多，不过可以满足基本需求。同时，每个社区也有由企业提供的高端运动设施。此外也发展出一些公益组织，提供相应服务并收取合适的费用，非常符合中产阶级家庭。这是政府、市场和社会组织协调解决公共服务供给的一个很好的案例。