梳理我国制造业数字化转型的顶层政策

作者：中大咨询研究院产业数字化研究组

来源：中大商业评论（zhongdareview）

引言

制造业的数字化转型事关制造强国战略，同时也与“数字中国”建设同频共振，得到各级政府的高度重视。我国为制造业的数字化转型营造了怎样的制度软环境？研究院对中央级政策进行梳理，发现有三大亮点值得关注。

我国对制造业数字化转型的关注随着“中国制造2025”政策的出台逐渐加强：《中国制造2025》里明确提出提高制造业创新能力、推进两化融合、主攻智能制造。这一主题在“十四五”期间上升为国家战略：《十四五规划》中专辟第五篇论述“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。随后几年中，国务院或相关部委陆续出台支持政策，总计不下20项，平均每年不少于三项，其中2015-2017年和2020年是两个小高潮。这充分体现了政策层面对制造业举足轻重地位的确认，以及国家对数字化转型的迫切要求。

不难看出，相关政策体系主要沿两条主线布局：

一是“中国制造2025”及围绕它的相关制造业政策（如《产业关键共性技术》、《国家战略性新兴产业规划》、《制造业三年行动计划》、《加快培育发展制造业优质企业》等），其中，数字化转型为主要发力方向之一，强调结合数字化思维、手段和平台提升制造业水平；

二是针对数字化、网络化、智能化的“数字中国”政策（包括《促进大数据发展》、《“互联网+”指导意见》、《新一代人工智能》、《上云用数赋智》等）。这些政策无一例外强调数字化新技术应助推传统产业转型升级，探索新增长模式，营造新经济业态。

通观相关政策，有三个亮点值得关注：

一、强调攻关共性技术，夯实产业“基础设施”

产业共性技术具有通用性、关联性、系统性、开放性等特点，是产业发展的“基础设施”，未自主掌握产业共性技术已成为制约我国制造业核心竞争力提升的一大瓶颈。我国重视以“共性技术”的突破带动全行业整体提升。《中国制造2025》就已提出“突破一批重点领域关键共性技术，促进制造业数字化网络化智能化，走创新驱动的发展道路”，强调要攻克“对产业竞争力整体提升有全局性影响的、带动性强的”关键共性技术。工信部随后发布了一版《产业关键共性技术发展指南（2015）》，梳理出多项数字化智能化研发、制造、管理方面需要发力的共性技术。

后续政策几乎无一例外地强调共性技术在制造业转型升级中的基础性角色。《上云用数赋智》强调共性技术是数字化转型的基石，要加大对共性平台、共性方案的支持，鼓励相关技术和平台的开源共享；《加快推进国有企业数字化转型工作》要求通过联合攻关、产业合作、并购重组等方式，围绕企业实际应用场景，加速突破先进传感、新型网络、大数据分析等数字化共性技术。

一些专项规划进一步细分了共性技术，如《“互联网+”指导意见》中罗列了时间敏感网络、低功耗工业无线网络、软件定义网络、IPv6等核心技术作为“关键共性技术”攻关，还提出加快建立统一、综合、开放的工业互联网标准体系，制定一批总体性、基础共性标准，为数字化转型创造制度平台。《人工智能规划》中点明知识计算引擎与知识服务、跨媒体分析推理、群体智能、自主无人系统等为该领域迫切需要部署研究的“关键共性技术体系”。《促进服务型制造业发展》亦要求加强工业基础设计方面关键共性技术开发和产业集群共性制造需求的突破。

二、强调营造大中小企业联动的产业生态，赋能中小企业

中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，促进中小企业发展是关系科技进步、民生改善和社会稳定的重大战略任务。数字化开放性、普惠性的特点在某种意义上实现了大中小企业“平权”，是中小企业乘势突破的重要契机。相关的转型政策主要强调三个方向：

1.大企业要带动中小企业，联动发展、转型；

2.为中小企业转型创造各种软环境；

3.着力培育“专精特新”中小企业或“小巨人”企业。

《中国制造2025》即提出通过互联网与制造业的融合“建立优势互补、合作共赢的开放型产业生态体系”，要求完善中小微企业政策、促进大企业与中小企业之间多种合作方式，实现联动发展提升；《“十三五”先进制造领域科技创新》提出加快培育产业链生态，让龙头企业示范带动中小企业集群；六部委联合发布的《加快培育发展制造业优质企业》也鼓励领航企业与中小企业建立稳定合作关系，打造大中小企业融通发展生态、建设先进制造业集群等。

政策还要求相关资源适当向中小企业倾斜、促进各类服务要素向中小企业的需求集聚和对接、打造转型所需的公共服务平台。如《上云用数赋智》中鼓励各类平台、社区、第三方机构向广大中小微企业提供数字化转型所需的开发工具及公共性服务；《“互联网+”指导意见》里明确强调“鼓励国家创新平台向企业特别是中小企业在线开放”；《深化“互联网+先进制造业”指导意见》中要求加快中小企业的工业互联网应用普及，鼓励中小企业充分运用数字化、网络化手段提升运营水平。

“专精特新”中小企业的概念在2012年被第一次提出，2021年7进入政治局会议议程。财政部与工业和信息化部于2021年1月下发了《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》，指明要促进这些企业的“数字化网络化智能化改造，业务系统向云端迁移，并通过工业设计促进提品质和创品牌”。其他政策也对此频繁印证，如《加快培育发展制造业优质企业》中指出要“健全梯度培育工作机制，引导‘专精特新’中小企业成长为国内市场领先的‘小巨人’企业”。《中小企业数字化赋能》要求将中小企业数字化改造升级纳入‘专精特新’中小企业培育体系等。

三、赋予数字化转型抵抗危机的新意义

2020年初新冠疫情的爆发给制造业等实体经济带来巨大冲击，导致大范围停工停产和复工延迟，全国制造业直到第二年一季度末才总体恢复到疫情前水平。之后，各地不定期地散发疫情也为相关地区的生产活动带来不利影响。面对疫情，2020年2月的“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”首次指出，虽然传统行业受冲击较大，但智能制造等新兴产业展现出极大韧性，并要求以此为契机推动传统产业向数字化、智能化方向升级。

数据来源：国家统计局

次月出台的《中小企业数字化赋能专项行动方案》及时地也是第一次要求以数字化网络化智能化“助力中小企业疫情防控、复工复产和可持续发展”。当年四月提出的“上云用数赋智”行动同样明确地使用了“充分发挥技术创新和赋能作用，抗击疫情影响，做好‘六稳’工作”这样的措辞。

在疫情之前，政策对数字化转型的定位仅限于提升企业效能与行业水平，不涉及应对外部环境动荡。如2017年《制造业三年行动计划》中认为其意义仍在于推动数字化与实体经济深度融合、突破制造业重点领域关键技术产业化，以及增强制造业核心竞争力等，未涉及应对外部危机。但疫情导致的人员活动限制和供应链受阻对传统制造业影响尤甚，国家迫切意识到数字化转型在传统制造业提升韧性、应对疫情这一维度上的意义，并立即反映在政策中。随后，这一意义被逐渐上升到抵御风险（指社会经济环境方面的风险，非企业自身经营中的风险）。在当年九月的《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》中，两化融合便首次被赋予了增强国有企业“抗风险能力”的作用。《加快培育发展制造业优质企业》中也包含引导企业数字化智能化发展的要求，并表示这样做是“防范化解风险隐患”的迫切需要。

经过多年积累和迭代，我国围绕制造业数字化转型的政策已从无到有逐渐充实，从行业与技术两个方向进行高层次战略谋划与体系支撑，为企业的相关动作提供了越发充实的政策支撑与指引。

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