深观察｜禁止“一刀切”停产，是行政处罚法里的“甜味”

“行政处罚法是规范政府行为的一部重要法律。”

日前，国务院印发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（下称《通知》），开宗明义地如此宣示。

行政处罚法处罚的是行政对象，但受规范的是政府行为。行政处罚行为，也是受到法律的规范，行政处罚法既有雷霆手段的“辣味”， 也有优化法治化营商环境，保护公民、法人合法权益的“甜味”，两者缺一不可，构成现代法治的一体两面：约束公民，也规范政府行为。

这次《通知》直指当下行政执法过程中的一些积弊，比如，处罚层层加码，“立法放水”，下达罚没指标，“一刀切”责令停产停业。

原来的行政处罚法于1996年通过，之前经历过两次小修补，而今年1月完成了施行25年后的大修。可以说，这部法律吸纳了20多年来我们国家法治进步的经验、执法创新的经验，助力中国法治环境实现新的跃升，丰富了行政处罚的种类。这次国务院下发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，既是对新行政处罚法的普法安排，又是通过普法发挥新法对于规范执法的作用。

首先，巩固新行政处罚法的成果，明确禁止层层加码，层层加码、法上加罚并不是严格执法，其实还是一种违法执法。

《通知》明确“要依法设定行政处罚，不得以其他行政管理措施的名义变相设定，不得通过增减违反行政管理秩序的行为和行政处罚种类、在法定幅度之外调整罚款上下限等方式层层加码或者‘立法放水’。”按《立法法》的规定，具体的处罚种类、罚款范围的规定，应该由法律、行政法规规定，结果个别地方为了管理方便，绕开法律、法规创设“新处罚”，或者“层层加码”，加大罚款幅度，看似是更加严格执法了，其实是加大了“药量”，落实到现实当中，就可能成为企业之痛、民生之痛，不利于构建良好的营商环境。

其次，《通知》明令禁止“一刀切”：行政机关不得在未查明违法事实的情况下，对一定区域、领域的公民、法人或者其他组织“一刀切”实施责令停产停业、责令关闭等行政处罚。

行政处罚只能针对特定的行政对象的违法行为而作出，行政处罚罚的是特定对象，而不能是整个行业，不能大而化之搞“株连”，搞“一刀切”，“一人得病，全行业吃药”。之前，某些地方在发生严重的生产事故之后，就会下达行政命令，直接关停辖区的整个行业：煤矿一律关闭，化工企业一律停产。整顿手段看似“雷厉风行”，其实是误伤了一大片，也严重影响了守法企业的正当经营，让合法企业和违法企业被一锅炖，并没有体现出行政处罚的公正性，这样的“一刀切”就是一种懒政。

第三，《通知》对电子技术监控设备作了再规范。

“电子眼”等新兴执法技术被广泛应用之后，指数级提升了执法的效率，但也带来“天量罚单”、执法程序不透明等问题。新行政处罚法对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出全面规定，明确不允许电子监控“暗中执法”。《通知》进一步规定，行政机关设置电子技术监控设备要确保符合标准、设置合理、标志明显，严禁违法要求当事人承担或者分摊设置电子技术监控设备的费用，严禁交由市场主体设置电子技术监控设备并由市场主体直接或间接收取罚款。

此外，上海自贸区率先探索的“轻微违法免罚”机制，也得到国务院的推广：各地区、各部门要按照国务院关于复制推广自由贸易试验区改革试点经验的要求，全面落实“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单。

行政处罚法里不止有“罚”字，“罚”的背面是公民、法人的权利。行政处罚法也不能只“辣味”，还应有法治的“甜味”：过罚相当、依法处罚、精准处罚，“不加码”、不纵容，不得为了处罚而处罚。