申论｜抓住RCEP实施契机，浦东如何引领投资管理制度开放

【编者按】

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改革开放以来，浦东在商品和要素流动型开放方面一直走在全国前列，2013年率先在投资领域、实行准入前国民待遇加负面清单管理制度开放探索。浦东开发开放30周年庆祝大会上，习近平总书记要求浦东深入推进高水平制度型开放。今年7月15日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》发布，突出强调浦东在投资等制度创新上的引领作用。

2022年1月1日《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称RCEP）将正式生效实施，在投资章节，中国首次采用负面清单方式、分阶段完成承诺，并且部分领域规则比《外商投资法》更为详细和明确，这为浦东在投资管理制度开放方面发挥引领作用提供了实施路径的指引。2020年12月30日《中欧全面投资协定》（以下简称CAI）谈判如期完成，2020年11月20日习近平总书记表示，“将积极考虑加入CPTPP”，CAI、CPTPP在RCEP基础上，进一步提高投资规则标准，为浦东引领投资管理制度开放提供了先行先试空间。 

一、浦东为什么需要深化投资管理制度改革开放

从理论来看，得益于40多年改革开放的推进，中国深度嵌入全球生产、供应链网络，是经济全球化的主要受益者之一。与此同时，中国劳动力、土地等生产要素成本持续提高，这不仅意味着工资水平上涨降低了成本导向型外资流入的动力，而且意味着人们的收入水平上升和中国市场规模的扩大，由此推动市场寻求型外资流入。成本导向型外资管理制度的重心在准入环节，市场寻求型外资管理重心在准入后，包括公平竞争规则、投资保护和促进等。

从现实需要来看，受到中国超大规模经济驱动，2020年中国吸收外资逆势上涨,超过美国成为全球最大的外资流入国。在华外资完成了中国2/5的进出口，推动了国内国际双循环的践行者。截至日前，上海以浦东为主要承载区，已吸引跨国公司地区总部超800家，生物医药、电子信息、集成电路、汽车制造、智能制造等领域跨国企业，将投资、结算、销售、研发等总部功能布局在上海，向长三角、全国乃至亚太地区拓展生产、采购和销售网络，发挥了国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接作用。这些外资企业在与国内大循环深度融合过程中，扎根浦东、深耕中国，进一步加大了对服务、数字领域进一步扩大开放的需求，获得更为清晰和透明的行业、商事、金融等监管制度政策措施信息。

二、如何抓住RCEP实施契机、对接高标准国际协定中的投资规则

RCEP、CAI和CPTPP是大型区域国际投资协定的代表，体现和影响着未来国际投资规则趋势，浦东在推动RCEP投资规则实施的同时，可同时对标对接CAI和CPTPP更高标准投资规则，在投资管理制度开放方面发挥更大的引领作用。

1、中国在RCEP中承诺非服务业领域采用负面清单的形式开放。RCEP投资规则涵盖投资自由化、投资促进、投资保护和投资便利化措施四个方面的标准化内容，比较全面地规定了适用范围、投资和投资者定义、国民待遇、最惠国待遇、公平公正待遇、充分保护与安全、转移、损失赔偿、征收、代位权、利益拒绝等投资保护条款，尤其是国民待遇、不符措施、投资保护、征收补充等方面做出了高于中国《外商投资法》的规定。中国首次在制造业、农业、林业、渔业及采矿业五个非服务业领域采用负面清单的承诺方式，对服务业投资采取正面清单方式承诺，并将于协定生效后6年内转化为负面清单。此外，RCEP“新金融服务”条款要求提供金融服务要内外资一致。这意味着，今后只要RCEP成员国已在另一缔约方领土内提供和被监管的金融服务，都可在其他成员国内提供相同的金融服务，哪怕此项金融服务尚未在其他缔约方领土内提供。新金融服务条款，是准入前国民待遇和负面清单制度的行业外资管理制度的具体表现。

2、中国在CAI中承诺所有行业采用负面清单的形式开放。CAI是传统双边投资协定的升级版，包括投资自由化、公平竞争规则、可持续发展和执行与争端解决机制等方面的规定。与RCEP相比，中国在CAI中首次对所有行业以负面清单形式做出开放承诺，并且在汽车、医疗服务、生物医药、电信/云服务等领域作出超出自贸试验区负面清单的市场准入承诺；将有关竞争政策、投资保护等投资自由化承诺，与中国《外商投资法》衔接；承诺与欧盟共同设立专门工作组，建立国家间投资争端解决机制。

3、CPTPP提出数字和服务更高投资自由化要求。CPTPP在投资领域，服务部门的承诺，除信息安全和关乎国家利益的服务部门以外，一般都是取消限制。全面采用“准入前国民待遇和最惠国待遇+负面清单”模式，包含条款和使用范围更广，旨在为各成员方进行海外投资建立一个稳定、透明、可预见和非歧视的保护框架。CPTPP还明确规定了投资者与东道国间投资争端解决机制（ISDS），投资者可以绕过东道国的法律程序直接将争端诉诸第三方程序和国际仲裁。同时，CPTPP还设计了冻结条款，以及还允许成员方通过补充条款的方式对ISDS机制作出进一步限制。

三、浦东发挥投资管理制度开放引领作用的建议

浦东发挥投资管理制度开放引领作用可分为两个路径，一是对标RCEP规则，进一步完善和细化《外商投资法》相关制度。二是对接RCEP、CAI、CPTPP核心投资原则，进一步发挥先行先试探索作用。

1、进一步推动投资自由化。推动投资自由化，仍是国际投资规则的首要原则，浦东仍需加大开放压力测试力度。

一是推动RCEP “新金融服务”条款落地。RCEP关于“新金融服务”条款和“自律组织”条款的规定，其本质内涵是基于内外资一致的原则，要求成员国给予他国金融机构国民待遇的充分保障，不仅限于对外资机构持股比例的放开，而且还是准营能营。建议依托浦东引领区金融开放进程安排，在确保可监管的前提下，在牌照发放和业务准营上创新监管思路，支持外资金融机构开展与本地金融机构相同的业务。

二是推动服务和数字领域进一步。数字和服务在全球投资中的前景和地位的上升，使得区域IIAs促进数字和服务领域投资自由化意愿上升，由此体现出服务和数字领域投资规则增多，并且超越制造领域投资自由化安排。建议依托浦东打造上海城市数字化转型示范区的重要行动要求，参考CAI中方具体承诺的产业开放要求，推动浦东外商独资医疗机构、生物资源科技研发的投资、市场调研和管理咨询领域开放先试先行。

2、制定投资保留及不符措施承诺表。准入前国民待遇和负面清单管理制度的核心是减少限制，提高外资经营效率，而适当保留一定的不符措施既有助于提供透明度、提高准入后经营效率，又能保护国家产业安全，是国际规则通行做法。目前全国自贸试验区负面清单还没有相应的不符措施承诺表，这与准入前国民待遇和负面清单管理制度还存在不衔接性，与RCEP承诺相比也还存在差距。建议浦东可对照RCEP的中国投资保留及不符措施承诺表，梳理不同行业外资准入后受到的包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等现行规定，确保国内行政措施和程序合规，制定自贸试验区投资保留及不符措施承诺表，总体原则：一是不同法律法规条款之间没有放松或者加严的行业，按照现行规定确定投资保留及不符措施。二是具有不同准入后限制要求的行业，在遵守宪法和法律准入后经营规定的原则下，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力的行业经营限制条款，选取限制最低的法律法规条款作为投资保留及不符措施。

3、形成与投资保护原则相衔接的投资争端解决预防机制。国际投资规则对投资者权利保护日渐回归到对东道国国内规制的重视，如RCEP推迟了投资争端解决机制的谈判，CAI和CPTPP都对该机制进行了适应性调整，例如重视协商过程、限制适用范围等，这给浦东探索具有中国特色的投资争端解决机制创新路径提供了空间。一是坚持作为发展中国家的道路特色，基于国家主权原则、平等互利原则以及遵守国际惯例原则，限制投资争端解决机制的适用对象范围、适用争议程度和适用程序。二是完善投资争端预防机制。国际投资争端解决机制重心从解决走向预防，与此相呼应的是中国外商投诉机制。浦东可在外商投诉机制基础上，通过完善投资跟进、投资预警和投诉处理整个机制，形成与投资争端解决机制相衔接的预防机制，探索国内制度和国际规则兼容路径。

（作者张娟系上海市商务发展研究中心副主任、正高级经济师）