扶真贫②扶贫资金那么多，为什么贫困县还是没脱贫？

【编者按】

改革开放以来，伴随着经济快速增长及政府四轮有针对性的扶贫政策，中国减贫取得了巨大成就。从1979年至今，中国扶贫工作经历了五个阶段：

（1）1979-1985。这个阶段的减贫主要靠经济体制改革推动，贫困人口减少是农村系列改革的结果，存在较强的地域性。

（2）1986-1993。这期间，中央政府累计提供了467.2亿元扶贫资金，中国农村贫困人口由1985年底的1.25亿人进一步减少到1993年的8000万人。

（3）1994-2000。1994年，国务院发布了“国家八七扶贫攻坚计划”。这七年间，中国贫困人口减少了将近60%。但是仍有6000万低收入人口，虽然已经脱贫，却很容易返贫。

（4）2001-2010。这期间，中央专项扶贫资金累计投入2043.8亿元。贫困标准由872元提高到1274元，但贫困人口由9030万人下降到2688万人。

（5）2011－2020。这期间，中央累计专项扶贫投入已经达到1879.9亿元。2016年，按照精准扶贫的相关要求，中央财政安排拨付专项扶贫资金660.95亿元，比2015年增长43.4%。

在过去的几十年中，中国政府在农村扶贫上投入巨资，付出了重大努力，现在仍然在持续增加扶贫投入。但是，中国政府的扶贫计划效果到底有多大？

中国人民大学国家发展与战略研究院博士后周敏慧、中国人民大学经济学院教授陶然合作的《市场还是政府：评估中国农村减贫政策》（《国际经济评论》2016年第6期）通过对“八七扶贫计划”效果评估，试图回答上述问题。

“八七扶贫计划” 是国家首次提出有明确目标和明确时间期限的扶贫计划，该计划提出要用七年的时间解决农村贫困人口的温饱问题，实际上，到2000年，“八七扶贫”的目标基本得以实现。

“国家八七扶贫攻坚计划”提出要用七年的时间解决农村贫困人口的温饱问题，这是国家首次提出有明确目标和明确时间期限的扶贫计划，为此中央财政投入了大量的扶贫资金（见表1）。“八七扶贫计划”的经验和不足对后来的扶贫计划有很大的借鉴意义，此后的扶贫计划也对其中的某些方面进行了改进，但是也仍然留下了许多待改进空间。

“八七扶贫攻坚计划”主要是以扶贫县为单位进行的。1994年，国家确定了贫困县的标准：1992年人均纯收入低于400元的县纳入贫困县，1992年人均纯收入高于700元的原定贫困县则退出国家扶贫扶持范围。按照这样的标准，最后划定了592个国家贫困县。一旦被列为贫困县，那么相对非贫困县，将会获得大量的扶贫资金，每年中央的三项扶贫资金中，都有将近70%的资金流向了国定贫困县。

根据《中国农村贫困监测报告》公布的数据计算，1997年592个国定贫困县获得的各类扶贫投资总额为192.89亿元，相当于平均每个国定贫困县得到3258.33万元扶贫资金，而到2000年，平均每个国定贫困县可以获得4103.77万元扶贫资金（这个数字超过大部分国定贫困县一年的财政收入）。在此期间，扶贫资金最主要的投向是农业、基础设施建设和工业，教育和医疗卫生等只占投资的很小部分。那么这些扶贫投入对国定贫困县的影响如何呢？地方政府拿到巨额的扶贫资金之后又是如何使用的？这两个方面是政策评估的主要方向。

“八七扶贫”的减贫效果

“八七扶贫”期间，为了达到七年的时间解决农村贫困人口温饱问题的目标，中央和省级政府对国定贫困县的转移支付力度明显加大。中央政府累计投入了1242亿元的财政扶贫专项资金，每年投入的专项资金约占中央年度财政支出的5%~7%。

而在“八七扶贫”期间，尽管贫困线水平提高了将近一倍，但是极端贫困人口由1992年的8000万人减少到2000年的3000万人，贫困发生率由8.8%下降到3.0%。可以说这七年间，减贫的效果非常显著。不过这段时期贫困人口的减少，跟1990年代中期经济发展、农村人口大量流入城市打工也有很大关系。根据《中国农村贫困监测报告》的统计，仅1997－2000年四年间，国定贫困县向其他地区输出劳动力就达到6478.69万人次。也就是说，原来贫困地区的劳动力，有很多是通过外出打工的方式实现了脱贫。

“八七扶贫”对国定贫困县人均收入的影响

我们的研究结果显示，相对于初始经济发展水平类似的非国定贫困县，在“八七扶贫”期间，虽然国定贫困县获得了更多的转移支付，但是与非国定贫困县相比，国定贫困县的农民人均纯收入增长率并没有显著提高。

这个结果表明，尽管从描述统计上看，国家级贫困县的农民人均纯收入指标有大幅度提升，比如2000年，国定贫困县的农村居民人均纯收入是1338元，而1993年只有488元，七年间增长了174.2%，但是与那些经济发展水平相差无几的非贫困县相比，国定贫困县人均收入增长率并没有更高。当然，由于缺乏县级城市居民可支配收入的数据，我们没有办法衡量加入国家级贫困县对城乡收入差距的影响，但合理的推测是，至少在“八七扶贫计划”期间，如果扶贫资金与政策确实让国家级贫困县获得较多的资金与政策支持，那么其效果更可能是提高了国家级贫困县的城乡收入差距。

研究也发现，如果从人力资本形成的角度看，与差不多经济发展水平的非国定贫困县相比，国定贫困县的中小学入学率也没有出现显著提高。当然，这个结果可能是因为“八七扶贫”期间，教育和医疗卫生的扶贫资金只占总资金的4%左右，教育并不是一个重点扶持的对象。

“八七扶贫计划”中的地方政府收支行为

除了优惠贷款之外，“八七扶贫”的扶贫资金主要是通过各种转移支付的方式下拨给地方政府，但是大量的财政投入并没有达到显著提升贫困地区农民收入的效果。那么，地方政府到底是如何分配使用这些扶贫资金的呢？

我们发现，首先，相对于初始发展水平相似的非国定贫困县，国定贫困县收到的转移支付，无论是一般性还是专项转移支付，都要显著高；其次，相对于非国定贫困县而言，国定贫困县政府并没有减少收税。换句话说，收到更多转移支付之后，国定贫困县政府并没有减税，而是增加地方的公共支出，这就说明扶贫过程中存在明显的捕蝇纸效应（flypaper effect）。

然后我们评估了地方政府支出行为的变化。我们把县级政府支出大致分为三大类：第一类是生产性公共品支出，比如说投资于农田水利基本建设支出等；第二类是居民服务类公共品支出，比如说教育、医疗等公共支出；第三类是行政与其他支出，包括政府的行政支出还有公共安全、公检法、农林水气事业费以及其他各类非生产性支出。当然，这种区分只是相对的，但却非常有助于说明问题。

实证分析结果显示，“八七扶贫”期间，相对于对照组，国定贫困县行政支出显著增加，特别是财政供养人口规模快速增长，但是用于生产性公共品的支出并没有显著增加，居民服务类公共品支出也有一定增加，并且主要体现在教育支出上。换句话说，收到了扶贫专项转移支付的国定贫困县的政府，将会大幅度增加行政性支出，而不是生产性支出。另外，尽管在教育上的支出有显著增加，但是中小学入学率并没有显著提升。

扶贫政策所面临的基层治理挑战

为什么大量的转移支付并不能提高贫困县的人均纯收入的增长率？为什么贫困县地方政府会大幅增加行政性开支而不是生产性支出？这主要还是地方政府治理问题。在“八七扶贫”过程中，地方政府对于扶贫资金的分配和使用不够规范，再加上监管不力，出现扶贫资金严重渗漏的问题。

“八七扶贫计划”期间，中国经济整体疲弱，而中西部贫困地区的地方财政更加困难。在整体财源匮乏、自身资源禀赋较差的贫困地区，当财政压力大到足以影响乡镇政府自身运转的时候，基层政府在支出行为上显然会将公共服务支出置于次要的位置。因此，扶贫转移支付会通过各种形式挪作他用，首先就是用来支撑当地政府的行政性开支。另外，地方政府对于转移支付的依赖，切断了税收和地方实际财政收入之间的纽带，由此导致了“预算软约束”的问题。机构的膨胀和财政支出的缺口会进一步倒逼中央财政继续增加补贴，形成刚性的行政性支出需求。

我们曾经考察了中国西北部某县地方官员对转移支付的支配行为，结果发现：“八七扶贫计划”期间，该县专项转移支付的挪用是一个非常普遍的现象，实际上，在不发达的地区，当地方政府严重依赖上级转移支付时，鲜有激励去提供更高质量的公共服务，而在政府机构就业成为当地最佳就业机会时，政府规模的扩张就尤其严重。

2000年以来，由于中央一般性转移支付的增加以及对于转移支付使用监管的加强，县级政府挪用专项资金问题有所缓解。我们对国定贫困县西北某县做的案例分析显示，与2001年前相比，2002年以后专项资金挪用率骤减。在2002年之前，专项资金的挪用率徘徊在58%和37%之间，但是该比率在2002年降至 23%，在2004年降至仅9%。但是，更加严格的监管制度是否可以提高基层政府对财政资金的使用效率呢？答案并不乐观，我们在该县的实地调查表明，专户管理、封闭式运行的举措虽然有助于提高专项资金的到位率，但县政府依旧能够通过向项目单位施加财政负担，如削减部门预算拨款和增加该机构负担的职员数量，来间接利用这笔资金。这些方式使得项目单位自身的财政负担加重，以至于需要变相挪用专项资金来自行平衡收支。挪用事实没有变化，变化的只是行为主体。

简言之，对专项转移支付监管加强之后，挪用并没有减少，地方政府只是从直接挪用转为间接挪用，进而重新平衡各个行政系统之间的利益。必须指出的是，专项资金的使用非常集权，这与一般性的财政自有资金存在很大的区别。教育和农业/农村发展公共服务部门拿到了更多的专项资金，但人均运转费用相对于行政机关却严重缩减。尽管这些部门在财政资金投入总量上保持着某种微妙的平衡，但是资源的配置权却因部门专项经费占比的增加而变得更加集权。这其实对于基层公共服务的提供效率带来了负面影响。例如，教育部门的财政和人事权力均日益集中，结果学校的自主权被剥夺，教育系统内部的水平竞争被破坏，教师的激励体制被扭曲。这些现实问题都折射出现行财政转移支付体制中存在的深层矛盾，很难通过简单的、强制性的行政管理措施来得到有效解决，这是对基层治理的一个严重挑战。