洛杉矶雾霾治理长达半个世纪，有哪些我们可以借鉴的经验？

【编者按】

进入冬天，各地雾霾天气频发，似乎从新闻变成常态。但不管怎样，如何治理雾霾才是问题的关键。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强在其著作《发达国家雾霾治理的经验和启示》一书中结合目前中国治理雾霾的需求，分析总结了美国、英国、日本三国治理雾霾的经验和教训。林伯强在书中讲到，对比美国的雾霾发生和治理经验，“对于中国，城市化和工业化进程中不断增长的能源消费和以煤炭为主的能源结构才是雾霾天气频发的主要因素。 ”澎湃新闻（www.thepaper.cn）经科学出版社授权，摘发书中《美国能源发展和环境问题给中国的启示》一节。

能源发展与环境保护之间有着密切的联系。能源发展和环境问题之间的矛盾得不到有效解决，不仅人类社会可持续发展的目标难以实现，而且人类的生存环境和生活质量也会受到严重影响。工业革命之后，随着经济的高速增长以及能源消费的不断增加，西方主要发达国家都曾出现严重的大气污染和水污染事件。近年来，二氧化碳排放和气候变化问题又日益成为各国制定国家能源战略的重要影响因素。

美国作为世界上最大的发达国家，同时也是世界上能源消费总量最大的国家之一，在其经济发展过程中同样伴随着能源发展与环境问题之间的矛盾，20世纪中期开 始的洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件以及五大湖污染即为这种矛盾的集中体现。经过多方努力，美国主要污染物排放量明显下降，环境质量得到明显改善。从美国能源结构的演变来看，19世纪末20世纪初煤炭占美国一次能源总量的近 80% ，后来石油和天然气的占比不断增加，与煤炭一起构成美国的主要能源物质。近年来，随着美国页岩气革命的发展，天然气在美国能源结构中所占比例不断增加，煤炭及石油占比开始出现下降，与此同时，新能源占比出现了一定程度的增长，核能在美国能源结构中所占比例相对稳定，核电占美国总发电量的比例保持在20%左右。

从发达国家的经验来看，一个国家的整体环境质量和污染程度，会随着经济发展水平逐渐提高，呈现先恶化后改善的趋势，即经济增长和环境污染之间呈现先污染后治理的倒U形的库兹涅茨曲线形状。从美国经济发展与环境之间的关系角度来看，其经历了库兹涅茨曲线上的每一部分。分析美国能源发展与环境问题的经验，对制定我国能源发展及环境保护政策，治理我国日益严重的环境问题，具有很强的参考价值。

美国洛杉矶光化学烟雾事件的最初的治理过程中，人们认为化工厂排放的废气是洛杉矶光化学烟雾的主要因素，此后政府关停了市内主要的化工厂，并且禁止居民在 市内焚烧垃圾。但这些措施并未改变当地日益严重的雾霾天气。此后的调查发现大 部分污染物来自汽车尾气中未完全燃烧的汽油。20世纪40年代洛杉矶就拥有二百 五十多万辆汽车，每天消耗一千多吨汽油并排放大量的汽车尾气。此后政府有针对地推行一系列措施，包括建议居民减少使用汽车出行、规定在汽车上安装催化转化器以解决汽油不完全燃烧的问题，鼓励开发使用甲醇和天然气替代汽油等。这些措施起到了很好的效果。

汽车尾气同样是我国大气污染的重要原因。当前我国汽车保有量迅速增加，汽车尾气对城市空气的污染程度不断增大，日益严重的交通拥堵将这一污染的程度进一步 加深。与欧美国家相比，我国的油品质量确实较低，从长远看政府有必要下定决心推动油品升级。与20世纪60、70年代相比，如今的技术十分成熟，不存在技术瓶颈，因此技术问题不是阻碍我国油品升级的关键，其关键是技术升级带来的成本由谁来承担。成本问题主要包括两个方面：一是炼油成本提升导致炼油企业对技术升级消极对待；二是消费者对于油价非常敏感，油品升级带来的油价上升可能会遭到消费者抵触。 此外，作为发展中国家，环境的治理是一个过程，因此还需要考虑高油品标准投入与治理其他城市污染源投入的边际收益平衡，即同样的资金投入提升油品质量与治理工业污染，哪个收益最大的问题。总之，成品油升级的关键不在技术而在成本。

成品油质量升级已经提上日程表。2013年2月6日国务院常务会议决定加快油品质量升级，规定全国从2015年初开始启用第四阶段标准汽柴油 ，2018年初启用第五阶段标准汽柴油，并就最敏感的谁来买单的问题提出了基本原则，即按照合理补偿成本、优质优价和污染者付费的原则合理确定成品油价格，这对缓解当前雾霾频繁出现的情况可以起到良好的作用。

以洛杉矶的经验来看，炼油设施的改进和催化式排气净化器的发明很好地治理了汽车尾气，进而使当地的大气污染得到了治理。但这种经验并不一定适合中国。事实上，如今的发动机技术已经可以保证燃油更加充分的燃烧，并且北京早就开始推行高于其他地区质量的成品油，但京津冀地区仍然是我国雾霾最严重的地区之一。要想从根本上解决中国的雾霾问题，还需要进一步探究更深层次的原因。

中国能源结构以煤为主，2012年煤炭提供了69 %的一次能源和79 %的电量，相比之下，石油在一次能源中所占的比例就要小得多，这就决定了只解决汽车尾气不能根治中国频发的雾霾问题，而且中国正处在城市化和工业化程度不断加深的过程中，这个过程必然伴随着能源消费的迅速增加。因此对于中国，城市化和工业化进程中不断增长的能源消费和以煤炭为主的能源结构才是雾霾天气频发的主要因素。

事实上自从2007年，美国的能源消费总量就一直保持下降趋势，对比而来的是中国能源消费的高速增加。2011年中国的能源消费总量是2001年的两倍多，十年间年均增长9.6%，并于2009年超过美国成为世界上最大的能源消费国。再来看能源 结构，2 0 1 0年美国的能源结构中，石油消耗占3 7 %，天然气占 2 5 % ，煤炭占 2 1 %，而 2010年中国石油消耗占能源消耗总量的17.6%，天然气占4.0%，煤炭占70.5%。城市化和工业化进程中不断增长的能源消费以及以煤炭为主的能源结构，导致我国严重 雾霾天气的出现是情理之中。

政府已经意识到这个问题，并在这两方面采取了行动。国务院2013年1月份确定了控制能源消费总量的目标，9月份又发布《大气污染防治行动计划》，进一步从调 整能源结构的角度对我国能源消费做出规定，要求降低京津冀等地区煤炭消耗的比 例，大力发展清洁能源等。

如果控制能源总量和调整能源结构这两个方面的目标都能顺利实现，将会对我国大气污染乃至整个环境治理起到重要作用，因为这才是我国雾霾现象频发的根本原因。但短期之内两方面的目标实行起来都要有一定的难度。道理很简单，高速的经济发展需要充足而廉价的能源，放弃煤炭采用更加清洁的能源必然要付出更高的成本。 政府能否承担经济增速放缓或者发展成本增加带来的后果，这就需要政府能够下定决心，将目光放得长远一些。

完善的法律体系是政策得到执行的保障。严格立法确定的环保标准，对美国治理洛 杉矶光化学烟雾及五大湖污染事件起到了积极作用。美国从1955年的《空 气 污 染 控 制 法 》到1963年的《清 洁 空 气 法 》、1967年的《空气质量控制法》等 ，再到1970年的《清洁空气法》，以及后来的1977年修正案、1990年修正案等，通过多次规范形成一个完善的大气保护法律体系，通过《清洁水法》、《海洋倾倒法》、《海岸带管理法》、《安全饮用水法》和《油污法》等确立了水环境保护法律体系，这些法律不仅明确界定了污染物的组成，还确定了行之有效的行为准则，有效帮助美国改善了环境质量，而且成为世界上许多国家环境相关法律法规建设的学习样板。

与此同时，公民和环保组织的积极参与也起到了很好的作用。20世纪60年代末，越来越多的普通民众开始关注环境问题，到1970年4月22日，两千万民众在美国 各地举行大规模游行，呼吁保护环境，这一行动最终促使1970年《清洁空气法》及修正案的通过，因此4月22日也被确立为世界地球日。此外，加州的环保组织积极倡导使用天然气和甲醇等更清洁的能源替代汽油的技术，尽管因为成本问题未得到大规模普及，但替代产品的出现也给石油集团施加了压力，促使他们加快技术升级提供更加清洁的产品。

近年来，中国公民的环保意识有所增强，PX 项目的多次受阻以及鹤山核燃料加工厂建设受到抵制就是很好的证明。随着网络社交工具的进一步普及，舆论给政府施 加的压力也会更加明显。但必须要承认，我国在这方面所做的还不够。中国公民社会也应该形成一种维权意识，通过社会舆论来监督企业，因为这种舆论会迫使政府思考取舍，而不是一味地追求经济增长。此外，政府应当通过立法，设立强制性工业排放标准和建筑标准，确立行之有效的环保行为准则。

洛杉矶从1943年第一次出现雾霾，到1970年《清洁空气法》正式出台，再到1990 年一级空气污染警报完全消除，历时近半个世纪。雾霾的负外部性很强，长期不能得到治理会造成很大损失。就环境成本来说，今天防治和治理某些形式的环境污染可能比未来更节省费用。我们要吸取美国的教训，长期与短期措施相结合，多管齐下，综合治理严重的雾霾问题。